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2024年11月21日
星期四
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本期顧問(wèn)：黃小虎
黃小虎 中國(guó)土地問(wèn)題研究專家
1968年上山下鄉(xiāng)，1973年任大同一中教員。1978年調(diào)《紅旗》雜志社（1988年改為《求是》雜志社）工作，歷任經(jīng)濟(jì)部助理編輯、編輯，農(nóng)村組組長(zhǎng)、副主任、副編審。1992年調(diào)國(guó)家土地管理局（1998年后為國(guó)土資源部），歷任中國(guó)土地評(píng)估中心主任，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)兼書記、書記、巡視員。2008年退休。2002—2010年，曾任中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)。
從20世紀(jì)80年代始，工作之余致力于經(jīng)濟(jì)研究，側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)，發(fā)表論文數(shù)百篇。主要著作有：《90年代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的主要任務(wù)》、《新時(shí)期中國(guó)土地管理研究》、《土地與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》、《住房是個(gè)大問(wèn)題》等。近年主要研究成果有：《征地制度改革問(wèn)題研究》（清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2012年重大課題）、《關(guān)于自然資源管理體制改革》（2014）、《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究》（2014）、《十八屆三中全會(huì)決定與土地使用制度改革》（2016）、《我國(guó)現(xiàn)行城市住房制度必須改革》（2016）、《賀雪峰文章引發(fā)的思考》（2017年）。
提問(wèn)1：8月28日，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)，下稱“《通知》”）。《通知》開(kāi)宗明義“為增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制”。您如何評(píng)價(jià)這份《通知》？從實(shí)際內(nèi)容看，是否可以將《通知》解讀為我國(guó)將加快推進(jìn)土地法修訂的一次試水？
黃小虎：我認(rèn)為這個(gè)《通知》對(duì)于土地制度改革來(lái)說(shuō)，邁出了關(guān)鍵性的一步，就是農(nóng)村集體土地可以進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)了，這一步邁出后，后續(xù)改革也會(huì)沿著這個(gè)路子繼續(xù)往前走。
說(shuō)實(shí)話，這有點(diǎn)超出我的預(yù)期。我原來(lái)預(yù)計(jì)這類改革可能要等到明年兩會(huì)之后，就是機(jī)構(gòu)改革推出以后。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制機(jī)制下，有關(guān)主管部門受法律規(guī)定、職能定位等約束，推出這樣的改革不太容易。改革要依法有據(jù)，現(xiàn)行法律規(guī)定，各類建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地，集體土地是不能夠入市的。北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,是特別批準(zhǔn)而且經(jīng)人大授權(quán)可以突破現(xiàn)行法律，同時(shí)規(guī)定試點(diǎn)集體土地可以入市但不能開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。所以，這個(gè)《通知》有非常大的突破。向著落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，邁出了更為關(guān)鍵的一步。
之前33個(gè)縣的試點(diǎn)和這次13個(gè)地區(qū)試點(diǎn)，都是對(duì)現(xiàn)行制度的突破。那么，現(xiàn)行制度是什么時(shí)候建立的？是不是改革開(kāi)放以來(lái)一直如此？實(shí)際上，它是在1998年修訂、1999年實(shí)施的《土地管理法》上建立起來(lái)的。
這里，有必要回顧一下改革開(kāi)放的發(fā)展歷史。
農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力并積累了一定的資金，于是農(nóng)村、農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就成了不可阻擋的趨勢(shì)，黨和政府對(duì)此也給予了大力支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)順理成章地“異軍突起”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對(duì)中國(guó)的城市化發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。1978年，全國(guó)有建制鎮(zhèn)約3000個(gè)，1985年增加為6600個(gè)，1998年達(dá)到1.9萬(wàn)個(gè)。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)起來(lái)的，也可以說(shuō)是在集體建設(shè)用地市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是“珠三角”和“長(zhǎng)三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還培育了一批新興的大、中城市。例如東莞，改革開(kāi)放前是個(gè)5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600多平方公里、840萬(wàn)人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說(shuō)是一個(gè)在集體土地上生長(zhǎng)起來(lái)的特大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等城市，大體都是這樣發(fā)展起來(lái)的。“長(zhǎng)三角”和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的不少城市，也不無(wú)類似的情況。
這些地方的特點(diǎn)是除部分基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)用地實(shí)行國(guó)家征地外，企業(yè)用地一般不實(shí)行國(guó)家征地，而是由企業(yè)租用農(nóng)村集體的土地。土地供應(yīng)充分，地租（地價(jià)）就便宜，刺激了產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，城市也快速發(fā)展。在社會(huì)一次分配領(lǐng)域，政府所獲土地增值收益不多，但產(chǎn)業(yè)的快速集聚，使政府在二次分配中的企業(yè)稅收不斷攀高，逐步積累起雄厚的財(cái)力，足以滿足城市建設(shè)及提供其他公共產(chǎn)品的需要。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于有相對(duì)穩(wěn)定的地租收入，能夠比較淡定地面對(duì)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、職業(yè)、身份、生存環(huán)境的劇烈變化，順利地融入城市即實(shí)現(xiàn)城市化。顯然，這是一個(gè)多贏的局面。
東莞等地的實(shí)踐表明，允許集體建設(shè)用地入市，不僅可以縮小國(guó)家征地的范圍，還可以形成集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格。由于供應(yīng)充分，地租（地價(jià)）泡沫會(huì)受到抑制，國(guó)家征地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就有了客觀的依據(jù)。東莞作為一個(gè)特大城市，長(zhǎng)期房?jī)r(jià)不高且比較穩(wěn)定，原因之一就是地價(jià)穩(wěn)定。現(xiàn)在許多地方征地補(bǔ)償費(fèi)畸高，根子在于不允許集體土地入市，就形成不了相關(guān)的土地價(jià)格，只能參照政府賣地的價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償高了，又會(huì)抬高地價(jià)，形成惡性循環(huán)。
從理論上講，集體建設(shè)用地也包括農(nóng)民的宅基地。仍以東莞為例，該市800多萬(wàn)人口中，本市戶籍人口只有約190萬(wàn)，另有將近650萬(wàn)人為外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員。龐大外來(lái)人口的居住需求，引導(dǎo)廣大農(nóng)民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場(chǎng)的需要，又增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。幾百萬(wàn)人的居住問(wèn)題，靠農(nóng)村土地得到解決，沒(méi)有成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。工業(yè)化和城市化改變了本地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，人員的流動(dòng)性增強(qiáng)了，宅基地的買賣也時(shí)有發(fā)生，并沒(méi)有出現(xiàn)有人擔(dān)心的流離失所、無(wú)家可歸等社會(huì)問(wèn)題。東莞農(nóng)民宅基地上的出租住房供應(yīng)充分，大量流動(dòng)人口主要靠租房解決居住需求，壓制了商品房的炒作空間，炒房客們不大看好這個(gè)地方，這也是東莞房?jī)r(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要原因。這一次允許13個(gè)地區(qū)的集體土地開(kāi)發(fā)租賃住房，其實(shí)東莞一直就是這么做的，而且有很成功的經(jīng)驗(yàn)。
值得一提的還有北京市，首都的外來(lái)人口數(shù)量比東莞大得多，卻沒(méi)有形成印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家大城市周邊大規(guī)模人口集聚的貧民區(qū)，主要原因在于，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地市場(chǎng)，分散化解了他們的居住問(wèn)題。
回顧歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，曾經(jīng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展，對(duì)國(guó)家的工業(yè)化、城市化，做出過(guò)十分重要的貢獻(xiàn)，本質(zhì)上是讓農(nóng)民分享了土地增值帶來(lái)的紅利。我曾經(jīng)提出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，是億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。主要依據(jù)，就是這些曾經(jīng)發(fā)生甚至還在發(fā)生的歷史事實(shí)。那么，政府在這個(gè)過(guò)程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群眾首創(chuàng)精神前提下，對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的活動(dòng)加以規(guī)范、引導(dǎo)和管理。
提問(wèn)2：請(qǐng)您談?wù)劊锻ㄖ穼?duì)農(nóng)民享受改革成果將做哪些有益探索與嘗試？
黃小虎：上世紀(jì)80年代，國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在1998年。1998年修改、1999年實(shí)施的《土地管理法》，出臺(tái)了幾項(xiàng)規(guī)定，首先是各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，其次是集體土地不得用于非農(nóng)建設(shè)。這就把農(nóng)民利用土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的道路給堵死了。結(jié)果，政府走上前臺(tái)，成了市場(chǎng)主體。可以說(shuō)，1998年新的《土地管理法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我們國(guó)家的發(fā)展模式、發(fā)展方式發(fā)生了很大的變化，由此帶來(lái)很多社會(huì)矛盾和問(wèn)題，最主要是激化了和農(nóng)民的矛盾。過(guò)去農(nóng)民參與國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程，有三條路可走：一是在自己的土地上轉(zhuǎn)型，利用自己的土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是進(jìn)城打工；三是國(guó)家征地。前兩條路可以說(shuō)是農(nóng)民自主參與城市化的道路，第三條是被城市化的道路。現(xiàn)在，三通道被堵了一條，變成了兩通道，再加上被城市化的那條路又不順，出現(xiàn)了“擁堵”。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家征地，黨和政府明確規(guī)定，不落實(shí)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的補(bǔ)償，不解決好失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，不得實(shí)施征地。這里很關(guān)鍵的一點(diǎn)，是對(duì)失地農(nóng)民的安置。凡因國(guó)家大面積征地，致使有關(guān)農(nóng)村人均土地低于一定面積，無(wú)法靠務(wù)農(nóng)維生了，政府就要負(fù)責(zé)把相關(guān)的勞動(dòng)力安排到城市的企事業(yè)單位工作，并解決他們的城市戶口問(wèn)題。對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這可是個(gè)天翻地覆的變化。從土里刨食變?yōu)槌陨唐芳Z，從掙工分變?yōu)閽旯べY，從沒(méi)有養(yǎng)老金變?yōu)橛型诵萁穑瑥暮献麽t(yī)療變?yōu)楣M(fèi)醫(yī)療，子女也有機(jī)會(huì)到城里學(xué)校上學(xué)，運(yùn)氣好的還可能分房子，等等。顯然，在這里起作用的是利益共享機(jī)制，被征地農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地分享到了工業(yè)化、城市化的成果。在當(dāng)時(shí)的機(jī)制下，干部隊(duì)伍普遍清廉，沒(méi)有哪個(gè)社會(huì)群體能夠通過(guò)征地發(fā)家致富。因此，農(nóng)民普遍支持甚至盼望國(guó)家征地。個(gè)別矛盾沖突的案例也有，主要是政府的補(bǔ)償和安置工作不到位導(dǎo)致的，不是制度性原因。
改革開(kāi)放以后，建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，情況有很大變化。私營(yíng)企業(yè)和改制后的國(guó)有企業(yè)自主用人，政府沒(méi)有強(qiáng)行安置失地農(nóng)民就業(yè)的權(quán)力了，經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)、兼并、下崗，安排了也沒(méi)有意義。就是說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的利益共享機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里不靈了。當(dāng)時(shí)能想得出來(lái)的辦法，就是增加貨幣補(bǔ)償。怎么增加？最后定下來(lái)的原則是按農(nóng)地的原用途補(bǔ)償。如果農(nóng)民被征了一部分土地以后還能繼續(xù)務(wù)農(nóng)，按原用途補(bǔ)償是可以的。問(wèn)題是完全失地的農(nóng)民，實(shí)際是在城市的環(huán)境里生活，“動(dòng)就要錢”（農(nóng)民語(yǔ)），拿到的補(bǔ)償不要說(shuō)融入城市，連生存都成問(wèn)題。因此，農(nóng)民的不滿、反抗就日漸多起來(lái)了。
1992年是個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。此后，各項(xiàng)改革加快，各項(xiàng)建設(shè)全面推進(jìn)，特別是園區(qū)建設(shè)遍地開(kāi)花。園區(qū)建設(shè)要大片征地，完全失地農(nóng)民的數(shù)量大大增加。也差不多在這個(gè)時(shí)段，出臺(tái)了按原用途增加征地補(bǔ)償費(fèi)的政策。從此，征地引發(fā)的矛盾越來(lái)越多，成了各方關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。
1998年是另一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。那一年政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)土資源部成立，在全國(guó)全面確立了城市土地有償使用制度，并在各種因素作用下全面形成土地財(cái)政。也在那個(gè)時(shí)候，全國(guó)各地落實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，如火如荼地開(kāi)展城市建設(shè)，征地的范圍、面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于園區(qū)建設(shè)，失地農(nóng)民的數(shù)量更多了。按原用途補(bǔ)償引發(fā)的矛盾沖突更加尖銳、激烈，已經(jīng)成為帶有全局性的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。
到底是我們的農(nóng)民變壞了，還是我們的制度、政策出了問(wèn)題？我看，農(nóng)民中確有極少數(shù)害群之馬，但對(duì)于普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，主要還是要從制度、政策上尋找原因。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下征地，也要建立起利益共享機(jī)制，這是問(wèn)題的關(guān)鍵。農(nóng)民對(duì)貨幣補(bǔ)償有個(gè)比喻，叫“一腳踢”，意思是過(guò)去政府對(duì)被征地農(nóng)民是負(fù)責(zé)到底，現(xiàn)在則是給點(diǎn)錢就踢出去不管了，讓你自生自滅。沒(méi)有了利益共享機(jī)制，既無(wú)滿腹經(jīng)綸又無(wú)一技之長(zhǎng)，農(nóng)民不知到哪里去找錢，對(duì)未來(lái)有很強(qiáng)的危機(jī)感。在這種情況下，漫天要價(jià)、胡攪蠻纏甚至無(wú)理取鬧等等，也是必然的反應(yīng)。
當(dāng)然，對(duì)于1998年《土地管理法》的修改，我們也要看到當(dāng)時(shí)的歷史條件和背景，就是經(jīng)過(guò)上世紀(jì)80年代和90年代向企業(yè)放權(quán)、向地方放權(quán)，導(dǎo)致政府財(cái)政非常困難，財(cái)政收入占GDP的比重大大下降，最低的時(shí)候只有10%左右。特別是中央財(cái)政，尤為困難。當(dāng)時(shí)的國(guó)企改革、醫(yī)療改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是甩財(cái)政包袱。包括修《改土地管理法》，也更多考慮增加地方政府的收入。現(xiàn)在，社會(huì)上對(duì)這些改革非議較多，但如果還原當(dāng)時(shí)的歷史背景，應(yīng)該也不難理解當(dāng)時(shí)為什么會(huì)出臺(tái)那些措施了。問(wèn)題是當(dāng)時(shí)確實(shí)有點(diǎn)“近視”，只考慮解決眼前問(wèn)題，沒(méi)有想到它會(huì)引起那么多制度性矛盾。
所以，我們看這次改革的意義就在于，它要和現(xiàn)在的發(fā)展模式切割開(kāi)。我個(gè)人感覺(jué)要在某種程度上回歸過(guò)去，政府的角色要做重大調(diào)整，當(dāng)然還有一系列的改革需要跟進(jìn)。
提問(wèn)3：《通知》提出“大力發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)”、“租售同權(quán)”，您認(rèn)為誰(shuí)應(yīng)該是投資主體？政府在其中應(yīng)該做好哪些工作？這將對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生怎樣的影響？
黃小虎：下一步，我覺(jué)得改革還要在很多方面展開(kāi)，比如對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的地位與作用，政府和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)一步明確，一個(gè)重要的問(wèn)題必須解決，就是十八屆三中全會(huì)提出的所有者和管理者要分開(kāi)，這條改革如果推出以后，就會(huì)發(fā)生很大的變化。作為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，可能就不僅僅是租賃住房的問(wèn)題了，包括一些普通商品房，也應(yīng)該進(jìn)一步放開(kāi)。現(xiàn)在有些問(wèn)題還不夠明確，比如說(shuō)集體土地可以開(kāi)發(fā)公租房，投資主體是誰(shuí)？公租房是一個(gè)長(zhǎng)期回報(bào)的盈利模式，我不太主張政府承攬的太多，政府搞廉租房已經(jīng)很吃力了。如果是集體投資，集體能夠有這樣的資金積累當(dāng)然好，但是集體未必能一下子拿出這么多錢來(lái)，恐怕需要融資。開(kāi)發(fā)商愿不愿意干呢？我認(rèn)為，一些有社會(huì)責(zé)任感的、資金實(shí)力比較雄厚的企業(yè)也許會(huì)干。但在現(xiàn)有的利益格局下，指望房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不現(xiàn)實(shí)。從防止壟斷的角度，也不宜開(kāi)發(fā)商介入太深。所以，投資可以多元化，但建設(shè)主體盡量是農(nóng)村集體比較好，因?yàn)橥恋厥撬麄兊模@樣投資體制、金融體制等的改革也需要跟進(jìn)。
需要提醒的是，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)租賃住房這個(gè)口子開(kāi)了以后，規(guī)劃一定要先行，不能誰(shuí)想干就可以干，要符合規(guī)劃，實(shí)施用途管制。其次，要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化管理，例如稅收，開(kāi)征房地產(chǎn)稅或叫做物業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅，都應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中，在平均利潤(rùn)率規(guī)律作用下，產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。我國(guó)目前情況與此相距甚遠(yuǎn)，最突出的是房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)高得離譜，導(dǎo)致全社會(huì)的資金、資源向這個(gè)行業(yè)過(guò)度傾斜，嚴(yán)重阻礙了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之所以能獲取暴利，根本原因是現(xiàn)行制度安排，使開(kāi)發(fā)商壟斷了住房供應(yīng)。集體土地建公租房，打破了開(kāi)發(fā)商的壟斷，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要成果。今后應(yīng)建立更多住房供應(yīng)渠道，培育更多市場(chǎng)供應(yīng)主體，多主體平等競(jìng)爭(zhēng)，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。
