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2024年11月24日
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“南工北農(nóng)”的主體功能分區(qū)經(jīng)過(guò)７年實(shí)踐取得了總體性的成功。隨著時(shí)間的推移，地處長(zhǎng)株潭都市群核心地帶、擁有中南地區(qū)樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會(huì)樞紐、中部地區(qū)罕見(jiàn)城市湖泊松雅湖的長(zhǎng)沙縣，正面臨新一輪的挑戰(zhàn)：如何又好又快地推進(jìn)空港經(jīng)濟(jì)圈、高鐵經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)松雅湖等特殊功能地帶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?
以空港經(jīng)濟(jì)為例，成都、武漢、鄭州的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)都是副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的管委會(huì)，以利于與國(guó)家民航主管機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外航空公司和物流公司溝通協(xié)商。長(zhǎng)沙空港目前已是中南地區(qū)起降架次最高的空港，在省市一級(jí)尚未設(shè)立空港經(jīng)濟(jì)平臺(tái)的時(shí)候，難道讓空港所在的黃花鎮(zhèn)來(lái)謀劃臨空經(jīng)濟(jì)嗎? 長(zhǎng)沙縣為了最大限度地支持這個(gè)全省也是整個(gè)長(zhǎng)株潭城市區(qū)對(duì)外門戶的發(fā)展，以一位縣委常委領(lǐng)銜，抽調(diào)規(guī)劃、商務(wù)等方面的精兵強(qiáng)將組建空港功能區(qū)，對(duì)接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，長(zhǎng)沙縣委、縣政府，在“南工北農(nóng)”分區(qū)發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，大膽提出了按功能區(qū)發(fā)展城市主體功能，并由此開(kāi)展體制機(jī)制改革的想法，并向省發(fā)改委呈報(bào)了《關(guān)于全力支持長(zhǎng)沙縣功能分區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作的請(qǐng)示》。2014年11月7日省發(fā)改委明確表示原則同意功能分區(qū)的工作方案，并要求盡快啟動(dòng)、先行先試。長(zhǎng)沙縣為此成立了功能區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并聘請(qǐng)省社科院編制了《長(zhǎng)沙縣功能區(qū)整體規(guī)劃》，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施方案，確保功能區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作加快推進(jìn)。正是這一年12月13日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展?！憋@然，如果不是長(zhǎng)期關(guān)注城市功能的發(fā)展，深思熟慮地研判體制機(jī)制，單靠領(lǐng)會(huì)中央意圖來(lái)搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地區(qū)進(jìn)一步細(xì)分
實(shí)行功能區(qū)發(fā)展是“一縣兩區(qū)、南工北農(nóng)”發(fā)展理念的演進(jìn)和升華，有利于統(tǒng)籌各方資源、最大限度釋放生產(chǎn)力和形成強(qiáng)大的區(qū)域帶動(dòng)力。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局定位，在不改變與長(zhǎng)沙市行政隸屬關(guān)系、不改變經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)有運(yùn)行模式、不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，把縣域科學(xué)劃分為國(guó)家級(jí)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（即先進(jìn)制造業(yè)區(qū)）、黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)、松雅湖（星沙）中央商務(wù)區(qū)、長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長(zhǎng)沙縣國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）五大功能區(qū)：
長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)：突出發(fā)展工程機(jī)械、汽車及零部件、電子信息等先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，以及新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，加快推動(dòng)食品飲料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推進(jìn)產(chǎn)城融合，打造國(guó)家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)中心。
黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)：緊緊抓住湖南省打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)示范區(qū)的機(jī)遇，爭(zhēng)取將該功能區(qū)納入全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)總體規(guī)劃，并依托武廣高鐵站和長(zhǎng)沙國(guó)際會(huì)展中心，大力發(fā)展會(huì)展經(jīng)濟(jì)、專業(yè)市場(chǎng)、樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、文化旅游、金融創(chuàng)新、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、服務(wù)外包等現(xiàn)代新興服務(wù)業(yè)，著力打造全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高地和核心增長(zhǎng)極。
松雅湖中央商務(wù)區(qū)：以松雅湖片區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)和毛塘片區(qū)的現(xiàn)代物流業(yè)為支柱，以現(xiàn)有建成區(qū)的生活服務(wù)業(yè)和毛塘鋪片區(qū)、東八線以西的教育科研產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)文化、體育、公共服務(wù)、公共政策等軟環(huán)境培育，加快提速松雅湖和毛塘鋪片區(qū)開(kāi)發(fā)，著力打造現(xiàn)代城市氣息濃厚、文化底蘊(yùn)深厚、宜居、環(huán)保的新型城區(qū)。
長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)：圍繞長(zhǎng)沙黃花機(jī)場(chǎng)建設(shè)區(qū)域性國(guó)際航空樞紐的發(fā)展目標(biāo)，順應(yīng)長(zhǎng)沙機(jī)場(chǎng)客貨流量迅猛增長(zhǎng)的趨勢(shì)，抓住臨空產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的機(jī)遇，聚集資金、土地、設(shè)施等要素，著力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代服務(wù)知識(shí)新城、綠色生態(tài)休閑田園的“中部空港第一城”。
圖4 北田鎮(zhèn)青田村田園風(fēng)光
2.“北農(nóng)”地區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化
長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長(zhǎng)沙縣國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）：堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略，以國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)為載體，著力發(fā)展城郊型現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。按照發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全、生態(tài)農(nóng)業(yè)的總體要求，大力推進(jìn)規(guī)模化種養(yǎng)、集約化經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)、專業(yè)化分工、信息化管理；堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、產(chǎn)城融合、六個(gè)集中”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本思路，以中心鎮(zhèn)（小城市）建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化共榮發(fā)展。以省道S207線為重點(diǎn)，建設(shè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的核心園區(qū)；以貫穿全縣南北的三條主干道為載體，打造各具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范帶；結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)資源整合，建設(shè)10個(gè)在全省乃至全國(guó)有影響力和輻射力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色園區(qū)，重點(diǎn)加快推進(jìn)春華現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成果展示園和高橋農(nóng)產(chǎn)品精深加工園建設(shè)；繼續(xù)推進(jìn)培育壯大100個(gè)現(xiàn)代農(nóng)莊。建成國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、先進(jìn)要素聚集區(qū)、新型農(nóng)業(yè)樣板區(qū)和體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，成為“示范全省、引領(lǐng)中部、影響全國(guó)、對(duì)話全球”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集成展示窗口。
3.機(jī)制與體制創(chuàng)新布局
2014年長(zhǎng)沙縣委、縣政府結(jié)合主體功能區(qū)的改革規(guī)劃和借鑒上海浦東新區(qū)的成功做法與經(jīng)驗(yàn)，按照“功能分區(qū)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、分類指導(dǎo)、有限授權(quán)、實(shí)體運(yùn)作”的思路，研究探索功能區(qū)的運(yùn)作模式。
（1）功能分區(qū)
國(guó)家級(jí)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)現(xiàn)有運(yùn)行模式不變，管理區(qū)域包括先進(jìn)制造業(yè)區(qū)。
成立黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)，管理區(qū)域?yàn)辄S興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)；成立松雅湖中央商務(wù)區(qū)管理委員會(huì)，管理區(qū)域?yàn)樾巧持醒肷虅?wù)區(qū)；長(zhǎng)沙臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)加掛長(zhǎng)沙臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)牌子，管理區(qū)域延伸至黃花臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)；長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會(huì)加掛長(zhǎng)沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)管理委員會(huì)牌子，管理區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)。
?。?）區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)
“開(kāi)發(fā)區(qū)化”的功能區(qū)。如何避免十年前就已在各地出現(xiàn)的“產(chǎn)城分割”的“開(kāi)發(fā)區(qū)病”? 答案就是區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)。各個(gè)功能區(qū)與長(zhǎng)沙先進(jìn)制造業(yè)區(qū)一樣，功能區(qū)設(shè)黨工委、管委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“兩委”），“兩委”合署辦公，由長(zhǎng)沙縣委、縣政府管理，從而實(shí)現(xiàn)真正意義的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)。
“兩委”職能配置的基本原則是突出功能開(kāi)發(fā)、突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出資源整合、突出聯(lián)動(dòng)發(fā)展。鎮(zhèn)街則強(qiáng)化社會(huì)治理和服務(wù)的職能，區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，使得功能區(qū)既有開(kāi)發(fā)區(qū)的效率，又有鎮(zhèn)街的社會(huì)保障。
?。?）有限授權(quán)
長(zhǎng)沙縣委、縣政府原則上把有利于推進(jìn)功能區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)的職能委托給“兩委”，便于“兩委”集中精力推動(dòng)開(kāi)發(fā)建設(shè)，在功能區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)中起主導(dǎo)作用。縣委、縣政府相關(guān)部門在功能區(qū)內(nèi)所行使的相關(guān)管理職能，按照有限授權(quán)的原則委托給功能區(qū)“兩委”行使，確因法律法規(guī)不能委托授權(quán)的，通過(guò)其在功能區(qū)的派出機(jī)構(gòu)行使。主要在以下方面進(jìn)行有限授權(quán)：區(qū)域規(guī)劃管理、計(jì)劃與投資管理、區(qū)域經(jīng)貿(mào)管理、區(qū)域建設(shè)管理、區(qū)域環(huán)境保護(hù)、人事管理。
相關(guān)縣直部門職能除授權(quán)外的原有職能維持不變，條線管理事權(quán)仍由職能部門承擔(dān)；縣直部門對(duì)功能區(qū)履行所授權(quán)限的指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管職責(zé)。社會(huì)事務(wù)、黨建工作管理體制不變。功能區(qū)主要履行統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，鎮(zhèn)街主要履行社會(huì)管理事務(wù)。
（4）實(shí)體運(yùn)作
功能區(qū)與鎮(zhèn)街實(shí)施聯(lián)動(dòng)發(fā)展，建立聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，以項(xiàng)目為載體，以資本為紐帶，組建聯(lián)合開(kāi)發(fā)公司，實(shí)行“一個(gè)品牌、聯(lián)合開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一招商、利益共享”的運(yùn)作機(jī)制。
圖5 全國(guó)文明村：長(zhǎng)沙縣金井鎮(zhèn)金龍村
4.穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步實(shí)施
?。?）呈報(bào)工作方案。向湖南省委、省政府和長(zhǎng)沙市委、市政府及相關(guān)省市部門呈報(bào)長(zhǎng)沙縣功能區(qū)建設(shè)工作方案，爭(zhēng)取省市高度重視、全力支持。
?。?）啟動(dòng)前期工作。成立功能區(qū)建設(shè)籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組、編制功能區(qū)整體規(guī)劃、組織申報(bào)黃興會(huì)展經(jīng)濟(jì)區(qū)、松雅湖商務(wù)區(qū)兩個(gè)省級(jí)園區(qū)，設(shè)置功能區(qū)機(jī)構(gòu)并明確職能職責(zé)，按照程序完成規(guī)劃及機(jī)構(gòu)設(shè)置等相關(guān)報(bào)批工作。
?。?）全面規(guī)范運(yùn)行。按照功能區(qū)建設(shè)整體方案，細(xì)化人、財(cái)、物、事權(quán)限劃分及系列具體工作任務(wù)，理順功能區(qū)與市、縣及鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，確保各項(xiàng)工作全面步入正軌。
可以想見(jiàn)，以長(zhǎng)沙縣這樣一個(gè)緊鄰省會(huì)，擁有空港、高鐵這樣一些省市一級(jí)城市功能的地帶，在未來(lái)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一定會(huì)因管理精細(xì)化而出現(xiàn)一批超出鎮(zhèn)街的行政區(qū)劃，但通向未來(lái)的路怎么走? 長(zhǎng)沙縣充分借鑒了改革開(kāi)放以來(lái)，以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以縣一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的派出機(jī)構(gòu)加區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的方式，闖出了一條適合長(zhǎng)沙縣實(shí)際情況與發(fā)展的路子。
