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2024年11月24日
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2012年夏季的一天，著名建筑大師謝英俊來到長沙縣金井鎮，站在綠樹繁茂的山頭俯瞰層層疊疊的稻田和遠處起伏伸展的茶山。在山腳田邊錯落點綴著的農宅，如荊釵布裙的村姑質樸自然。謝英俊感嘆道：“這里是僅次于天堂的地方?！奔偃绱┰降綆啄昵?，鎮上的金井河水會時不時翻出污水的異味、茶園邊的鑄造廠也不時冒出沖天爐的煙塵，謝大師也難有今天的興致了?！澳瞎け鞭r”的主體功能分區戰略，給北部山區保護生態環境提供了有力的基礎，如今北部鄉鎮的生態環境得到了居民和訪客的一致認同。
早在2007年，國家就開始布置全國主體功能區的規劃。這一年國務院發布了《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號），要求全國主體功能區編制規劃于9月完成初稿，并開始征求意見。中央在“十一五”規劃綱要建議中明確提出主體功能區的概念，并最終列入“十一五”規劃綱要。
圖1 長沙縣城鄉功能布局遠景規劃圖
主體功能區戰略將全國構建為“三大格局”，即城鎮化地區、農業地區和生態地區，由此區分出“四類開發模式”，即優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發?！鞍l展”還是硬道理，而“開發”就要受到管控。國務院的《意見》說，要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。
推進形成主體功能區的意義在于：深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，有利于推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，實現科學發展；有利于按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水平的差距；有利于引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展；有利于打破行政區劃界限，制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。
毫無疑問，推進主體功能區規劃首先是一場觀念的革命，它要求地方政府在政績觀、發展觀上做出重大調整，其困難不難想象。三年之后的2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》。又過了三年，在2013年全國不足半數的省市制定了本省市的主體功能區規劃，而在縣域開展此類規劃的工作，主要在少數沿海地帶剛剛起步。
2008年年底，長沙縣即提出“南工北農，一縣兩區”的主體功能分區思路，并隨之做出一系列制度體制配套來實施，這是實踐中全局性思考的結果，是對縣域發展的長遠謀劃、反復權衡的結果，而不是一個簡單貫徹上位規劃的作業。
20世紀八九十年代，在改革開放大潮的沖擊下，長沙縣鄉鎮企業的發展蒸蒸日上，一片繁榮，特別是隨著企業改制、體制內各類人才“下?！眲摌I，一大批民營企業脫穎而出，成為區域乃至全國工業企業發展的熱土，尤其在汽車配件、機械加工、鑄造、皮革加工等方面成就突出，涌現出像遠大、三一重工這樣迅速崛起的民營企業，以及金井鑄造、金井皮革廠這樣產值過億元、稅收上千萬元的鄉鎮企業，對地方財政、就業和農民致富具有重要的支撐作用。
在長沙縣的產業布局和規劃中，1992年經濟開發區的設立具有標志性的意義，在全縣干部群眾的支持下，經開區人積極進取、奮勇爭先，招商規模和效益不斷提高、企業投資環境日臻完善，使經開區層次和水平不斷提升，在2000年一躍成為國家級經濟技術開發區。在這一品牌和各項優惠政策的感召下，一大批優質企業進園入駐，并在龍頭企業的帶動下，形成龐大的集聚效應和群落梯級配套企業發展的態勢。到2007年、2008年前后，工程機械制造和汽車生產、貿易及零配件加工成為經開區具有標志性的、在區域具有重要影響的產業集群。
另外，經過30多年的發展，長沙縣也像所有沖在前列的百強縣一樣，面臨著產業用地粗放、生態環境失衡、環境污染嚴重、人居品質下降的問題：
?。?）工礦企業發展呈現無序蔓延擴張態勢。在過去一個時期，全縣國土空間開發的規模較大，各鄉鎮工礦快速增長，土地開發強度已超過全省大城市一般水平。低技術、高消耗、高污染的企業占據著大量土地和環境資源。土地和相關資源再規劃、再整合的必要性十分突出。
?。?）耕地面積有限。全縣耕地總量為57716公頃，占全縣總面積的28.9%，保持主要農產品最低保有量生產和供給的壓力較大。農產品穩定供應壓力較大。
（3）生態空間偏少。長沙縣生態空間主要分布在西南部和北部鄉鎮，縣城周邊及中部鄉鎮生態林較少。2012年年底，全縣土地利用率高達97.10%，未利用地僅占土地總面積的2.90%，生態空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區和近郊區生態用地比重明顯偏低，生態空間建設難度較大。
?。?）土地利用不夠集約，空間效率極不平衡。長沙縣單位建設用地產出水平居全省前列，全縣300多家重點企業（總用地面積不到20平方公里）產生90%以上的工業產值和稅收，形成了“用1%的土地創造90%的財政稅收”的局面。長沙縣工業園總量相對較多、工業布局分散，閑置土地、違法用地現象仍較突出，農村集體建設用地集約節約利用潛力較大。
長沙縣迫切需要空間格局的再梳理。
2008年以來，面對亞洲金融危機和中央4萬億元的積極財政政策帶來的工程機械產業大好形勢，縣委縣政府保持了冷靜的頭腦，沒有熱衷于單一GDP產值的增長，而是著眼于縣域長期可持續發展。區劃調整前長沙縣縣域總面積為1756平方公里，大致可以分成南北兩片：北部鄉鎮多是山區和丘陵，交通不便，缺少發展工業的區位和配套條件；南部鄉鎮地處撈刀河、瀏陽河沖積平原，圍繞縣城、緊鄰省城，坐擁空港。高鐵、高速公路縱橫交錯，是整個湖南省的“門戶地帶”。縣城星沙設有長沙國家級經濟技術開發區這樣一個重要的發展平臺。按照因地制宜的方針，不難做出宜工則工、宜農則農的判斷。當時，“綠色GDP”的理念已經在學界和媒體廣泛討論，“用1%的土地支撐經濟發展，99%的土地保護生態環境”，這樣的空間思路也見諸一些先發地區，但是“知易行難”，真要放棄“村村點火，戶戶冒煙”的路徑是需要擔當，需要一整套政策機制保障的。2008年12月底，時任中共長沙縣委副書記、縣長楊懿文同志在縣人大會上首次提出了“南工北農”全縣經濟社會與空間發展的理念，即在產業基礎較好的縣域南部（春華、安沙南段，果園鎮南界以南）重點發展工業和服務業；北部山區和丘陵地帶（春華、安沙北段、包括果園鎮及其以北）鄉鎮重點發展農業相關產業。
在國家編制全國主體功能區規劃的時候，一個中部縣份主動開始了空間開發的主體功能分區管控實踐。
