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2024年11月24日
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黨國英：中國社會科學院農村發展研究所研究員，宏觀室室主任;中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
土地制度改革十分必要。一項制度的利弊，大略要看它對經濟效率、社會平等以及社會穩定的影響。現行土地制度在這幾個方面的表現可謂弊大于利。我國城市土地的GDP產出密度為發達國家的1/6—1/10，建設用地浪費嚴重；農村土地肥力逐年下降，單位耕地面積化肥平均使用量幾為世界之最；高度兼業化小農經營體系帶來低下的農業勞動生產率，致使農產品成本高、價格高，產品國際競爭力無優勢可言。因為缺乏一個較為有競爭性的土地市場，我國事實上形成了極為復雜的土地價格系統，并有世界上（一些城市型國家除外）幾近最高的住宅建設用地價格，同時也有世界上最便宜的工業用地價格；農業用地的流轉價格也相當高。
經濟學常識告知我們，要素價格是一個分配概念。畸高畸低的價格差異帶來了復雜的分配不平等問題。近10年里，房地產大佬們為房價上漲歡呼雀躍，而一提及房價下跌，就用諸如“崩盤”這樣的詞語嚇唬人。如今，惡果已經顯現，城市居民摟家底換來逼仄的居住空間，傷害了消費需求，結構調整舉步維艱。
傳統農村集體土地所有權將農戶的社區成員身份與經濟身份攪合在一起，產生了頗為糾結的“身份權”問題，使農民的土地財產權在一些地方事實上掌握在干部手里，留下了腐敗滋生的空間，導致社會不穩定。
從目前已經披露的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明顯的漸進特性。
2014年，中央出臺的涉及土地制度改革的方案（或試點方案）主要體現在三個重要官方文件中。文件分別是《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及國務院辦公廳近期發布的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。這幾個文件所涉及的若干方面的改革暫時塵埃落定，待試點工作結束后，估計改革目標還有可能做出調整。此外，還有一項重大改革，即關于農村集體經濟制度改革的實施辦法，尚有待出臺，但這項改革中所涉及的關于農村土地確權的改革信息，已經通過現有改革文件或領導人講話，有了較多披露。可以說，目前決策層的土地制度改革思路已經基本面世。
總體看，中央對土地制度改革的部署極為慎重。
中央文件所肯定的一些做法，實際上已經見于一些地方的實際操作，文件主要是對實踐中的做法提出了明確規范，肯定了地方在某些方面“先行先試”的改革舉措。例如，農村經營性建設用地在實踐中大多已經進入市場；一些經營性建設用地沒有進入市場，也與地塊偏小、位置偏遠有關。在發達地區，因為以往鄉鎮企業曾經比較繁榮，在國家對農村建設用地擴張嚴格控制之前，已經有了不少可供建設的土地存量。這類土地有了明確的入市規則，自然是一件好事，但一些麻煩也如影隨形，擺在了我們面前。
第一，農村經營性建設用地的分布過于零散，且往往與村莊民宅混雜在一起，不利于集中規劃利用。滿足城市生活的小型企業適合在城市及其周邊布局，而農產品加工企業需要一定規模，三畝五畝的土地不好利用。制造業的配套企業也需要有一定的集中度，不好分散在村莊。如果零星的經營性建設用地做商業住宅開發，就意味著商品房與農民的房屋混合在一起，這就給基礎設施建設帶來難題。如果兩類住宅的景觀反差過大，也會使商品住宅價值受損，這又給招商帶來難題。
第二，農村的經營性建設用地與非經營性建設用地的邊界并不好確定。筆者了解到，某地村莊的農民“自愿”把自己的宅基地退回給集體，集體便把這些宅基地看做經營性建設用地。這種做法從法理上看，很難認為它不合理。如果多數村莊這樣做，區別經營性建設用地與非經營性建設用地就失去了意義。
第三，大量農村經營性建設用地已經被占用，利用效率不高，但又難以收回。有的地方政府采取了一些措施，如給予合同提前終止的利益補償等，讓占地主人走人，但因為補償不到位，效果不好，引起了一些沖突。有的村莊收回了土地，但也沒有解決再利用的問題，等于多方面的利益都受到傷害。如果借這一輪改革出現廣泛的合同違約問題，也是很麻煩的事情。
中央文件對一些與現行法規有明顯沖突的改革的思路，沒有直接提出改革行動方案，而是安排了封閉的試點范圍，并擬采取立法機構授權的辦法，體現試點地區改革的合法性。征地范圍確定，農民住房財產權的交易，是改革的難點。在城市規劃區內，如果需要集體土地轉變用途，同時又是有的土地被國家征收，有的土地則不被征收，而由集體自主開發，就意味著將來城市土地不再全部歸國家所有。這種情形在實踐中雖然已經存在，但如果由系統性的改革認可這個現實，則必須修訂很多法律條款。農民的住房財產權交易也有操作上的難題。農民的住房交易如果只限于農戶之間，由此產生的麻煩，一是農戶本身的界定有難度，因為我們已經取消了城鄉戶籍差別；二是交易范圍限定以后，住房財產權的價值會受限制，與改革初衷多少有些沖突；三是住房財產權的價值實際上不能與宅基地分開，即住房的價格與地塊的位置有密切關系，所以，即使改革的要求是不允許宅基地交易，但事實上宅基地使用權會與住房同時交易，二者很難分開。這樣的改革難題，一定會在試點地區顯露出來，今后還需要調整改革思路。
盡管中央文件提出了土地制度改革的若干底線要求，但仍然留下了進一步深化改革的空間。按照中央《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，農民的土地承包權不能被交易，能交易的只是農戶承包土地的經營權，但在現實中，一些地方的所有土地已經被量化為股權后分配給了農戶，農戶有股權，而沒有明確的承包地。按照國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，股權事實上可以交易。顯然，這等于在股權配置的前提下，農民土地“承包權”也有了不同形式的交易可能。從長遠看，農戶的土地財產權擴大交易范圍是符合十八屆三中全會關于市場在資源配置中發揮決定性作用的改革精神的，應該在改革實踐中積極慎重地予以探索。
土地制度改革牽涉的問題比較復雜，改革的起步慎重一些，然后在總結經驗的基礎上深入推進，符合改革的基本規律。我們不能因為改革的難度大而患得患失、不思進取。改革沒有回頭路可走，我們希望已經起步的改革能堅定地進行下去。
