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2024年11月24日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
最近公布的2015年中央一號文件提出要創新和完善鄉村治理機制。這確是一個重大的現實課題。在城鎮化進程中，原來城鄉互相隔離、各自封閉治理的狀況被打破，鄉村治理面臨城鎮化發展的新挑戰。
首先，我們要區分鄉村層面的自我治理與國家層面對鄉村的治理。這兩個層面的鄉村治理的含義是不一樣的，單純的鄉村層面治理很難達到目標。因為我們任何一個鄉村都處在國家的基本制度結構之中。我們雖然實行了二三十年的村民自治，但實際效果并不是很理想，不少地方產生了“村民自治失靈”現象——村民無法通過自治解決自己的問題。這是因為我們村級層面的治理受到上級政府包括鄉鎮、縣、省和國家治理的制約，同時，現在的村民自治也難以充分發揮村民的主體作用，村民自治在維護村民利益和村集體利益上也力不從心甚至走向反面。所以我們一定要區分鄉村的自我治理與國家對鄉村的治理這兩個治理范疇。不能只單純推進鄉村層面的自我治理，而忽視國家對鄉村的治理，否則下動上不動，舊體制就很難動，實際效果也很難體現出來。所以，我們首先要認識到鄉村處在國家制度結構體系之中這個大邏輯。
其次，我們要分析鄉村治理的兩種基本類型。在城鎮化進程中，有兩種最基本的鄉村類型，它們的鄉村治理要求是不一樣的。一種是人口輸出地區的鄉村。這是在城鎮化進程中人口流出的地區，比如說中西部農村地區，大量青壯年勞動力到沿海地區去了，到大城市去了，這樣的鄉村留下的都是留守老人、留守婦女、留守兒童，這樣的留守鄉村甚至“空心村”怎么治理？這是在城鄉二元結構下的城鎮化對我們提出的挑戰。另一種類型屬于城鎮化進程中人口流入地區的鄉村。在城鎮化進程中，大量的外地人口流入的地區，它的鄉村治理主要面對外來人口進入出現的“人口倒掛”這個問題的挑戰。這兩種類型的鄉村治理，我們要具體分析、區別對待。
再次，我們要明白鄉村治理要達到的目標是什么？這個目標肯定有很多，以前人們可能更多地著眼于維穩，維護社會穩定，維護社會秩序等。我認為完善和創新鄉村治理，現在最核心、最基本的目標就是要維權，維護村民或者居民基本的權利和社會的公平正義。只有真正實現維權，才能真正實現維穩。如果把鄉村弄得村民基本權利不保、社會正義缺失，這就不是鄉村治理的法治化和現代化。
最后，我們要把握鄉村治理面臨的轉型挑戰。改革三十多年來，我們鄉村治理面臨四個方面的基本轉型：一是從封閉社會向開放社會轉型。以前我們的鄉村治理體制是建立在封閉社會的基礎上的，我們在城鎮化、市場化進程中，封閉的社會走向了開放，這對傳統鄉村治理產生了很大的挑戰。二是從城鄉二元結構向城鄉一體化轉型。以前我們的鄉村治理都是在城鄉二元體制這一基本結構框架中去建立和完善政策體系，現在我們要破解城鄉二元結構，促進城鄉一體化，那么我們的鄉村治理就要適應從城鄉二元結構向城鄉一體化的重大轉變。三是從傳統產權不清晰的農村集體經濟向現代產權清晰的新型集體經濟的轉型。傳統農村集體經濟跟現代新型集體經濟的一個很大的不同，就是產權是否清晰。鄉村治理現代化要建立在產權清晰的基礎上。四是從傳統的鄉村控制型向現代的鄉村治理型轉型。長期以來我們習慣于控制人、管理人，不斷強化管理而不是強化服務。而現代社會要求多元共存、多元治理、扁平化的治理模式。從管理走向治理，對我們所有人，不但是對農民，更主要的是對我們干部提出了一個重大的挑戰。
由于認識不到位、作風不到位、改革不到位、制度不到位、問責不到位，致使鄉村治理呈現許多亂象。在城鎮化進程中，有兩個非常突出的問題正在嚴重挑戰我們的治理能力，第一個是財產權利保護問題。在城鎮化進程中，一些地方強制征地拆遷引發的財產權利糾紛和沖突，已成為社會矛盾的一個突出焦點。第二個是農民的信訪權利受到很大的侵害。在城鎮化進程中，財產權利受到侵害后的農民，原本希望通過信訪渠道維護自身的合法權益。但一些地方和部門為民無方、害民有術，他們不去真心實意地解決農民反映的現實問題，卻熱衷于搞什么勞教呀，劫訪呀，暴力打壓呀，有的地方甚至把一個正常上訪人員關進精神病醫院。這是我們在治理中面臨的很嚴重的社會問題。這個問題不解決，不管是國家治理還是鄉村治理，我們都很難說實現了治理的法治化和現代化。
在城鎮化進程中，鄉村治理面臨最突出的問題是維護和發展鄉村居民的基本權利。當前，最迫切的是要構建有利于保障鄉村居民三種最基本權利的治理體制和機制。一是財產權利。如果我們不能很好地保護鄉村居民的財產權利，這個鄉村治理就是不成功的。特別是在城鎮化進程中，人們的財產權利日益突出，財產權保護不力已經成為影響社會和諧穩定的重要因素。二是社會保障權利。這屬于基本公共服務方面，這是城鎮化中面臨的重大問題，全國兩億多的農民工，他們的基本公共服務還很缺失。解決農民工的基本公共服務，這是新型城鎮化的要求，也是鄉村治理現代化的要求。三是公共參與權。在現代社會、現代國家，公共事務事關每個人的切身利益，每個人都要有平等的參與權、平等的表達權。如果你剝奪了任何一部分人的參與權、表達權，這個鄉村治理就不是現代化的鄉村治理。
推進城鎮化中的鄉村治理，一方面，在鄉村層面的自我治理上，要著眼于建設自治鄉村，處理好自治與他治的關系，做到還權于民，培育和保護鄉村社會的自治能力，保障和實現村民的民主自治。另一方面，在國家層面的鄉村治理上，要著眼于建設法治中國，處理好政府與社會的關系，建立全國統一、開放的公平正義的制度體系，確保村民普遍享有現代法治國家保障的基本公民權利和自由尊嚴。
