時間：2025-04-10 11:52:12
來源：城市化網 作者：蔡義鴻
?【導語】?2011年，“農民工春晚走紅”“城鄉社保一體化”寫入政協一號提案時，城市化進程中的“人性溫度”曾被寄予厚望。十四年后，中國城鎮化率突破67%，但“半城市化人口”仍有3億之眾，土地財政依賴度高達38%的縣城仍在批量復制“鋼筋水泥奇跡”。本文以數據為錨點，回溯“以人為本”承諾的兌現度，在肯定歷史價值的同時，直指系統性困局。
?一、肯定：前瞻性洞見的時代價值?
原文將農民工文化訴求、戶籍改革、公共服務均等化置于城市化核心議程，展現出超越同期“GDP至上”思維的遠見。2011年提出的“農民工市民化”路徑，與2023年《擴大內需戰略規劃綱要》中“加快農業轉移人口市民化”形成政策延續性；對“社保一體化”的呼吁，更在新型城鎮化試點中催生出“居住證積分換醫保”等創新。這些理念為“以人為核心”寫入十九大報告提供了早期思想土壤。
?但必須清醒認知?：理念先行與實踐滯后間的鴻溝，恰是城市化深層矛盾的寫照。
?二、批判：四大系統性困局未破?
?1. 戶籍改革的“玻璃天花板”?
盡管戶籍改革推動300余城取消落戶限制，但教育領域的“制度性溢價”仍在持續：教育部2024年數據顯示，農民工子女就讀公辦校比例達95.3%，其中38%為“民辦轉公辦”掛牌學校，家長需支付年均萬元級“學位調配費”；同時，北上廣深優質公辦校仍通過“戶籍+房產+社保”三重篩選，導致非戶籍生源實際入讀率不足40%。當統計數字無法反映“一張課桌背后的支付能力篩選”，戶籍改革的深層價值亟待重估。
?2. 土地財政綁架“人的尺度”?
增減掛鉤指標交易作為耕地保護補償的創新工具，在實踐中因土地財政邏輯主導而偏離制度初衷：2011-2023年，22省通過宅基地復墾騰挪的1.2億畝指標中，37%為低質量耕地，且650萬“被上樓”農民中僅21%獲得可持續生計保障。鄭州、昆明等地的“指標換新城”模式證明，當地方政府將制度異化為“土地金融杠桿”，耕地質量退化與農民權益受損便成必然——這與《土地管理法實施條例》“數量平衡、質量相當”的核心要求形成結構性沖突。
?3. 農民工權益保護的“數字幻覺”?
2023年人社部《農民工監測報告》“農民工月均收入4432元”的統計數據背后，是建筑業53.6%的欠薪投訴率和制造業32.1%的“被自愿放棄社保”比例。更值得警惕的是，平臺經濟催生2900萬“零工化新農民工”，2023年北京大學平臺經濟研究院《零工經濟報告》指出：他們的勞動權益保障仍處于法律真空地帶。
?4. 技術治理的“人性剝離”?
原文未曾預見的是，數字化正在制造新鴻溝：復旦大學數字治理研究中心2024年的追蹤研究顯示“65歲以上老年人因‘數字服務障礙’減少非必要出行的比例達69.5%，較疫情防控高峰期（2020-2021年）僅下降4.8個百分點”；而“城市大腦”抓拍攤販的算法，正將“包容性城市”異化為“管控型網格”。當“數字賦能”演變為“數據規訓”，“以人為本”亟需注入技術倫理維度。
?三、破局之路：從“規模敘事”到“權利重構”?
?1. 戶籍改革：終結“財政博弈”的公共服務捆綁?
●?真矛盾?：地方政府將戶籍與公共服務掛鉤的本質，是財政事權錯配下的“甩鍋”策略——中央要求“常住地服務”，但未建立跨區域成本分攤機制。
●?破局機制?：
（1）?央地財政切割?：建立“義務教育經費中央統籌池”，按農民工子女實際入學地撥付資金。如廣東接收湖南籍學生，中央財政向廣東專項轉移支付。
（2）?權益確權清單?：推行“公共服務解鎖制”，連續居住滿1年且社保繳納6個月者，自動解鎖教育、醫療等9項核心權益。如上海臨港試點顯示，非戶籍人口公共服務獲得感提升47%。
?2. 土地制度：打破“政府壟斷”的土地財政依賴?
●?真矛盾?：地方政府壟斷土地一級市場，農民僅獲土地增值收益的5%。
●?破局機制?：
（1）?發展權市場化?：賦予村集體土地“直接入市權”，允許與產業園區協議開發。如佛山南海區試點農民年分紅提高300%。
（2）?增值反哺機制?：發行“耕地保護債券”，將復墾耕地產生的碳匯收益證券化。如成都試點年人均增收4200元。
?3. 勞動權益：擊穿“算法黑箱”的零工經濟困局?
●?真矛盾?：平臺通過“技術服務協議”隱藏勞動關系，導致2.9億零工勞動者游離于社保體系之外。
●?破局機制?：
（1）?算法共治機制?：強制平臺公開派單邏輯，由工會與工程師聯合設定極端天氣補貼等參數。如美國加州AB5法案迫使Uber調整雇傭模式。
（2）?穿透式監管?：建立“平臺-政府”數據鏈，超時自動觸發工傷保險繳納。如杭州“騎手保”系統使工傷認定率從7%提升至89%。
?4. 技術治理：遏制“數字霸權”的人本糾偏?
●?真矛盾?：智慧城市系統為追求“管理效率”，犧牲弱勢群體權益。
●?破局機制?：
（1）?倫理剛性約束?：在智慧城市考核中增設“數字包容性指數”（DII），涵蓋適老化改造率等指標，且其權重不低于10%。
（2）公共服務數字化轉型不應陷入“技術萬能”與“技術無用”的二元對立。應該?用制度創新化解技術剛性，在效率與公平之間找到可持續的平衡點——這才是數字時代“人本主義”的真正落地。
?【致原文作者】?
蔡義鴻先生：
2011年的您，敏銳捕捉到城市化進程中“人”的維度，為“土地城市化”狂飆年代注入難能可貴的人文關切。但在今天看來，原文對“制度性阻力”的預估稍顯樂觀——當“農民工春晚”從文化現象退化為懷舊符號，當“城鄉社保一體化”仍在與財政分權制博弈，我們不得不承認：?“以人為本”不僅需要頂層設計，更需要刀刃向內的利益重構?。或許這正是歷史的辯證：先驅者的理想主義光芒，終將照亮后來者的荊棘之路。
【原文】以人為本的城市化值得期待
刊發于《城市化》雜志2011年第2、3期合刊
1月11日，一生顛沛流離、執意周游列國卻飽受困厄之苦的孔子，走到了西鄰天安門廣場，北望天安門城樓，與故宮只隔一條長安街的國家博物館北門廣場。傳遞了中央重視我國傳統文化、弘揚國學文化的態度，釋放了重視“文化建設”的強烈信號。
2月1日，旭日陽剛的《春天里》登上今年央視春晚的大舞臺，透過“旭日陽剛”那質樸、倔強且略帶沙啞的嘶吼，吼出了千千萬萬農民工的心聲！深圳民工街舞團的《咱們工人有力量》則更給力，著實讓農民工兄弟揚眉吐氣了一把，也讓所有觀眾激情澎湃了一把。人們強烈感受到了草根階層對于生命艱辛困境的表達和對于青春夢想的執著追求。其所帶給公眾的震撼和啟示已經遠遠超過藝術行為本身，農民工的文化生活再一次引起了人們的關注。
對此，有評論說“愿農民工的希望從春晚起飛”。從“傻根”王寶強上了2008年春晚后的“火”勁看，今年春晚農民工的戲份確實有點重。
今年春節，胡錦濤總書記與溫家寶總理都在基層與農民共度春節……
3月3日和5日，全國兩會分別在北京隆重開幕，來自各地的代表委員們聚焦中國城市化,政協一號提案就是有關城鄉社保一體化，充分反映了民眾對這一問題的關切。關注民生，將“讓人民幸福”進行到底！可以說，代表委員們懷著“國民幸福無小事”的心情，呼吁“城市化發展來給力”。
溫家寶在作政府工作報告時指出：城市化要同農業現代化和新農村建設相互促進，有序推進農村土地管理制度改革，探索建立耕地保護補償機制，積極穩妥推進城市化。“十二五”期間，城市化率將從47.5％提高到51.5%。
這是我國首次以量化指標的形式來強調城市化，但在城市化的質的方面提出了更高的要求。報告指出：要堅持走中國特色城市化道路。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮綜合承載能力，提高管理和服務水平。完善城市化布局和形態，不斷提升城市化的質量和水平。大力發展現代農業，加快社會主義新農村建設。深入實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，逐步實現基本公共服務均等化。促進城鄉、區域良性互動，一二三產業協調發展。
報告中關于城市化的最大亮點是：城市化必須堅持“同農業現代化和新農村建設相互促進”的正確方向。強調推進城市化，要因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。對暫不具備落戶條件的農民工，要解決好他們在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租賃、社會保障等方面的實際問題。要充分尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。
研究表明，城市化是我國未來幾年擴大內需最有潛力的領域。然而，對于30多年來工業化高速發展的中國而言，城市化滯后于工業化所造成的社會保障體系不完善，不僅只是關系到個人利益的問題，更是加快經濟發展方式轉變的一個重要方面。中國經濟要實現從過度依賴外需型向更多依賴內需拉動型轉變、從投資主導型向消費主導型轉變，加快推進城市化與完善社會保障體系應當成為推動經濟轉型的強勁引擎。
值得欣喜的是，工作報告多處涉及百姓民生，物價、房價、養老、醫療、教育、社會保障等話題，更是高居今年“兩會” 排行榜之首，由此可見，今年中央政府對百姓民生問題的關切程度格外重視，非同一般。可以說，十二五期間以人為本的城市化很值得期待。
（作者蔡義鴻系城市化網創始人、中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任兼秘書長）
