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2024年11月21日
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胡彩梅 中國（深圳）綜合開發研究院金融與現代產業研究所副所長
隨著中國城市化進程的不斷加快，人口不斷向大城市涌動，造就了一批特大城市和超大城市。聯合國發布的《2014年世界城市化發展展望》數據顯示，2015年中國城區常住人口超過500萬的特大城市有16個，2020年將達到20個，到2030年將達到23個。特大城市對于引領經濟增長、吸納城市化進程中的農村人口轉移起到了重要作用。但隨著人口規模擴張，土地等資源面臨緊約束，交通擁堵、環境污染、住房困難、公共服務短缺等問題也制約著特大城市的進一步發展。因此，當前亟需正確認清特大城市發展的客觀規律，轉變發展理念、發展模式和發展政策，未雨綢繆及早部署，以促進特大城市健康持續發展。
中國特大城市的發展現狀與特征
2015年，國務院出臺了《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑將城市劃分為五類七檔。其中城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。比照國務院的文件，目前我國共有特大城市16個，其中6個為超大城市，分別是上海、北京、深圳、廣州、天津和重慶，武漢、南京、成都、沈陽、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞10個城市為特大城市。
縱觀我國特大城市數量的演變歷史，從上世紀50年代到2015年的60年時間里，中國特大城市的數量變化呈現出極明顯的規律：1990年以前，特大城市數量保持長時間不變。超大城市亦是如此，1990年以前，我國只有北京一座超大城市。然而，隨著時間推移，情況發生了變化。1990—2005年，特大城市的數量突飛猛進，迅速增加到10個。超大城市的數量則在2005—2015年期間急劇上升，數量達到6個，而在此期間特大城市的數量維持不變。為何上世紀90年代之后特大城市的數量出現激增？這與1993年十四屆三中全會我國提出建立社會主義市場經濟體制的決定有著莫大的關系，這一決定意味著我國在初次分配領域將實現市場化改革，標志著以往一次分配定終身的時代即將結束，很多人進入勞動力市場，越來越多的人開始到東南沿海城市淘金，出現了“孔雀東南飛”的現象，直接導致了500—1000萬人口級別的特大城市數量快速增加。而近年來，尤其是2005年之后，人口流動又出現了向超大城市集聚的新特征。
從全球的視角來看，我國不同人口規模城市數量占全球同類城市比重的變化亦能反映這一結論。在全球1000萬以上人口規模的城市中我國所占比重為18%，在500—1000萬人口規模城市中所占比重為20%，在100—500萬人口規模城市中所占比重為18%，在50—100萬人口規模城市中所占比重為25%，在30—50萬人口規模城市中所占比重為19%。由此可見，我國各個人口規模的城市在全球同類城市中所占的比重基本一致，從而呈現出了城市規模均等化的趨勢，換言之，特大城市在我國并沒有出現偏多的現象。而從我國人口占全球總人口的比重這一角度來看，特大城市的人口比重也并不多。美國研究機構Demographia《2014年世界城市區報告》的研究數據顯示，我國超大城市人口密度分別為：上海6100人/平方公里 、北京5500人/平方公里、廣州—佛山6000人/平方公里、深圳6900人/平方公里 、天津5400人/平方公里。與此同時，韓國首都首爾的人口密度為10400人/平方公里。由此可見，我國特大城市、超大城市的人口密度并不高，從而再次印證了未來我國人口仍將繼續向超大城市集聚的觀點。
中國特大城市發展面臨的問題與困境
中國特大城市的發展面臨諸多問題。一是中國特大城市人口的屢控屢破。很多特大城市在自己的“五年規劃”中都提出了人口調控目標，且十八屆三中全會也對特大城市的人口規模進行了嚴格的要求，要求控制特大城市的人口規模。尤其在建設用地問題上，原則上超過500萬人口的城市就將不再安排建設用地。然而，盡管設定了人口調控目標，并采取了諸多措施進行人口疏解，但北京、上海等超大城市的人口仍然在源源不斷地持續流入，人口控制的目標不斷被打破。這不禁引發我們的思考，城市人口規模是否應該成為城市調控政策的目標之一？
二是中國特大城市存在人口進一步集聚的可能。耶魯大學Wiliam D. Nordhaus教授所做的世界城市市區每平方公里創造GDP的研究結論表明，發達國家已經達到非常高的經濟集聚程度。美國經濟高度集中的區域位于東部部分地區及西部的一小塊區域，日本、英國、法國等國的經濟也曾出現過高度的區域集聚。發展中國家是否會走上同樣的道路？實際上，印度、墨西哥、埃及、巴西等國的經濟都已出現了高度的區域集中。那么在中國這一規律會重現嗎？Nordhaus教授的研究顯示，除上海、北京兩個區域外，中國其他地區暫時并未出現經濟的高度集聚。然而，從世界經濟發展的規律出發，未來我國的經濟同樣會向特大城市、超大城市集聚。做出該判斷的依據有以下兩個方面。一是基于我國正處在工業化和城市化高速發展的歷史時期。二是基于我國的自然資源和環境因素。由于人口眾多，我國的人地關系十分緊張，數據顯示，2012年我國人均耕地面積僅為世界平均水平的2/5。土地是極為稀缺的資源，從理論上而言，人口密度高就是土地稀缺的必然結果。除土地外，我國的海岸線較短，而人均海岸線長度與人口密度間具有極高的相關度，從世界人口分布密度來看，在沿海或鹽湖平原地帶，尤其是海岸線曲折、有優良港口的地方或有大湖大海入口的地方，往往都是世界上人口比較稠密的地區。從這兩方面來說，我國人口都有進一步向超大城市集聚的可能。
三是中國特大城市的“城市病”來得過早。從紐約、倫敦、巴黎等城市的發展歷史來看，城市在發展中或多或少都要經歷“城市病”的困擾，然而與紐約、倫敦、巴黎相比我國的特大城市顯然為時過早地患上了“城市病”。其中最為嚴重的“城市病”是交通擁堵問題，研究表明，目前我國特大城市的平均車速已非常低，北京約為12.1公里/小時，僅稍快于步行；而上海、廣州、成都等城市的平均車速也遠遠低于東京、首爾、紐約等城市。另一個問題是房價上漲過快，特大城市的房價正以超乎想象的速度上漲，根據房地產咨詢公司萊坊（Knight Frank）公布的數據，2016年一季度全球150個大型城市的房價平均上漲4.5%，漲幅榜前五位中國城市占據了4個，其中深圳以62.5%的季度漲幅居季度漲幅第一位。此外，特大城市公共服務的短缺現象亦十分嚴重。
中國特大城市未來的出路
面對如此多的問題，中國特大城市未來發展路在何方？
從城市發展理念出發，城市系統是非平衡、開放的自組織系統，也就是說它自己會“從混沌走向有序”——住房價格、土地供應、就業機會、公共服務等在城市空間上的不平衡會推動人口流動，當城市的房價或人們付出的生活成本太高時，人們自然會選擇離開。然而目前大多數地方政府卻并未充分認識到城市發展的自組織規律，仍然通過人為、行政手段以控制人口目標的方式管理城市。由此可見，城市管理者對城市發展規律的認識仍需深入，對城市發展管理的理念亟需改變。
特大城市還應淡化行政區劃，走大“都會區”的發展道路。通過積極探索適合我國國情的跨區域協調與治理模式，實現大都會區的“一體化”。從全球來看，城市間跨區域連通本身就是一個世界性難題，但即便如此，各個國家仍在探索不同的發展道路。以倫敦為例，倫敦城市政府自上世紀50年代就開始不斷嘗試協調倫敦城與外倫敦、內倫敦間的關系，從而逐漸地實現了統一，成立了大都市區政府。目前，我國很多城市也在探索，但是尚未形成有效的模式。如深圳、東莞、惠州在經濟上已經連為一體，并且建立了黨政聯席會議、三市政府間工作協調機制、重要合作事項專責小組等多層次、多渠道的合作架構， 但是城市交通體系卻并未實現互聯互通，斷頭路、軌道交通不能相互接駁的現象普遍存在。未來，可以嘗試由廣東省組織成立深莞惠大都市區協調委員會，由省領導擔任主席，并建立強有力的機制、經費保障體系，推動協調深圳、東莞、惠州的發展走向“一體化”。
建立大都區統計體系也可以視為中國特大城市大“都會區”發展的重要保障措施。大都會區統計體系不同于我國按照行政區劃的方式對地方政府進行經濟上的統計與考核，它能夠在較大程度上破解跨區域治理的難題。目前，經濟活動使很多區域已經連為一體，若仍按照行政區劃來對經濟進行統計，則許多經濟指標、經濟數量、經濟問題都會出現誤差。我們可以設想，未來以大“都會區”作為一個考核單位。比如在深莞惠區域，將不再單獨考核深圳、東莞、惠州各自的GDP與稅收，而是從大“都會區”的角度加以考核，從而在最大程度上促進政府間的協調，破解跨區域治理的難題。
綜上所述，特大城市肩負著中國城市化發展的重擔，承載著中國經濟轉型發展的希望。希望能通過上述對中國特大城市現狀、問題及未來出路的研究，為特大城市未來發展提供有益的借鑒。
