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2024年11月21日
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李津逵：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任、中國（深圳）綜合開發(fā)研究院資深研究員
武鳳珠：《城市化》雜志編輯、記者
概要
長期以來，戶籍制度限制著農(nóng)民進(jìn)城、土地制度限制著市民下鄉(xiāng)。戶籍壁壘使城鄉(xiāng)人口難以實(shí)現(xiàn)自由流動，由于農(nóng)業(yè)戶籍“轉(zhuǎn)非”難，農(nóng)民即使常住城市，也不易獲得市民擁有的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會福利；市民渴望田園生活，然而戶籍“非轉(zhuǎn)農(nóng)”關(guān)卡重重，加之土地制度明令禁止城鎮(zhèn)戶籍人口購買農(nóng)村宅基地，市民無法“入住”鄉(xiāng)村，農(nóng)村宅基地?zé)o法盤活而成為“死資產(chǎn)”、農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城鄉(xiāng)村宅院閑置浪費(fèi)、城市居民下鄉(xiāng)無路，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)堅(jiān)如磐石。長沙縣以“敢為天下先”的勇氣，通過釋放少量農(nóng)村戶籍指標(biāo)解除了市民下鄉(xiāng)的身份制約，進(jìn)而為每戶下鄉(xiāng)市民安排一塊宅基地，政府統(tǒng)籌建好基礎(chǔ)設(shè)施，下鄉(xiāng)市民自行設(shè)計(jì)施工建房，最終在長沙縣出現(xiàn)了一群“鄉(xiāng)居市民”。這一項(xiàng)“步步走在法規(guī)之中，結(jié)果超出預(yù)料之外”的大膽試驗(yàn)，展示了市民下鄉(xiāng)可能帶來什么效應(yīng)、出現(xiàn)什么結(jié)果? 鄉(xiāng)居市民與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間能夠發(fā)生怎樣的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系? 以實(shí)踐的一大步推進(jìn)了人們對于市民下鄉(xiāng)的認(rèn)識和想象，營造了一方可以長期觀測城鄉(xiāng)互動的試驗(yàn)田。
引子
盛夏時(shí)節(jié)的湖南長沙，在開慧鎮(zhèn)開慧村一戶雅致的紅磚寓所的庭院中，有幾位居民在樹蔭下的草坪納涼、聊天——他們雖然關(guān)系熟絡(luò)，但不是一家人。年長者80多歲，是庭院的主人，卻并非開慧村原住村民；年紀(jì)較輕的兩位50歲上下，是一對夫婦，他們是受雇照管附近三家庭院的本村村民。老人本是長沙市區(qū)人，退休前在一家頗有名氣的賓館里做領(lǐng)導(dǎo)工作，幾年前兒子通過遷轉(zhuǎn)戶口的方式拿到這塊宅基地，為老人修建了這座安享晚年的居所。這里就是長沙縣市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)所在地，市民與村民和諧共處的景象背后，是長沙縣“敢為天下先”的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)新嘗試。
開慧鎮(zhèn)位于長沙縣最北端，因革命烈士楊開慧的故鄉(xiāng)而得名。楊家世居隱儲山下的板倉沖，故其父楊昌濟(jì)被尊稱為“板倉先生”，此地又有“板倉小鎮(zhèn)”之名。小鎮(zhèn)北接平江縣、西連汨羅市，是長沙、平江、汨羅三縣之交的邊緣鎮(zhèn)，面積60平方公里，距離長沙縣城38公里，距省會長沙市約50公里，屬于大都市區(qū)內(nèi)的中遠(yuǎn)郊地帶。由于距城區(qū)較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、勞動力外流的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。開慧鎮(zhèn)屬丘陵地形，因與都市區(qū)尚有距離、未被過度開發(fā)，所以生態(tài)環(huán)境保存完好。這里最大優(yōu)勢是“紅色資源”——楊昌濟(jì)（板倉先生）和楊開慧烈士故里、繆伯英烈士家鄉(xiāng)、楊開慧與毛澤東的“初戀小鎮(zhèn)”。這里有楊開慧烈士紀(jì)念館，被定為國家4A級風(fēng)景旅游區(qū)、紅色旅游的重要名勝。
長沙縣委、縣政府從開慧鎮(zhèn)名人故里、旅游景區(qū)、距離縣城遠(yuǎn)、工業(yè)配套不足、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的特定條件出發(fā)，抓住這里的“紅色資源”和“綠色資源”的優(yōu)勢，在“南工北農(nóng)”“南工北游”的整體布局之下制定開慧鎮(zhèn)的發(fā)展思路：將開慧建設(shè)成一個(gè)重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)，從而探索出一條不依賴于城市擴(kuò)張而發(fā)展、可復(fù)制和推廣的特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑。在文化旅游的戰(zhàn)略定位、特色小鎮(zhèn)政策支持、國際露營基地等項(xiàng)目引進(jìn)、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，長沙縣委、縣政府認(rèn)識到吸引高素質(zhì)的市民下鄉(xiāng)居住，成為這個(gè)特色小鎮(zhèn)的常住居民，一定會對開慧的長期發(fā)展帶來方方面面的促進(jìn)。于是選擇以土地管理創(chuàng)新破局，以“板倉小鎮(zhèn)”的概念引領(lǐng)，推出了一個(gè)市民下鄉(xiāng)的項(xiàng)目，在為開慧發(fā)展引進(jìn)下鄉(xiāng)市民新資源的同時(shí)，也為打破城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)做出了大膽的試驗(yàn)。
一、破局：100個(gè)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”戶口指標(biāo)
“市民下鄉(xiāng)”這個(gè)目標(biāo)，在當(dāng)下的法律和制度環(huán)境下幾乎是不可能辦到的事。但是長沙縣卻在現(xiàn)有法律框架之下經(jīng)過一系列環(huán)環(huán)相扣的工作，最后將其變成合法的現(xiàn)實(shí)：第一，市民下鄉(xiāng)要有處安身，這就要給每個(gè)下鄉(xiāng)市民的家庭安排一塊宅基地，而宅基地是農(nóng)民特有的權(quán)益，因此要?jiǎng)?chuàng)造條件讓有意向下鄉(xiāng)的市民取得農(nóng)民身份；第二，“新村民”的戶口要落在具體的行政村，這就需要征得村民自治組織的同意，這片土地上原住的農(nóng)戶如要拆遷也就需要補(bǔ)償安置；第三，新增的這塊農(nóng)村建設(shè)用地，其用地指標(biāo)從哪里來? 要通過另外的地方復(fù)墾來“占補(bǔ)平衡”；第四，宅基地只有集中連片才可能修建水電路基礎(chǔ)設(shè)施，這就需要向使用宅基地的“新村民”收取相應(yīng)費(fèi)用，交由專門的開發(fā)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)；第五，“新村民”進(jìn)入具體的行政村，按鄉(xiāng)村組織制度要組成村民小組，但除了宅基地之外，不應(yīng)享受村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他權(quán)益，這一點(diǎn)必須以法律認(rèn)可的方式厘清；第六，既然是試驗(yàn)，就要做好失敗的準(zhǔn)備。試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)需要參與者共擔(dān)，對于因政策掌握中的變數(shù)和執(zhí)法裁量的不確定性，需要地方政府與下鄉(xiāng)市民雙方都做好對“不可抗力”的應(yīng)對預(yù)案，并以契約方式明確下來等。不管做這件事會遇到多少困難和麻煩，長沙縣委、縣政府看準(zhǔn)了市民下鄉(xiāng)是中國城鎮(zhèn)化中必須要邁出的一步，必須有人先行試驗(yàn)才知道這個(gè)過程會遇到什么問題。而且他們經(jīng)過充分的調(diào)研認(rèn)準(zhǔn)了一條：如今城市居民只要是社保醫(yī)保已經(jīng)到位的前提下，擇業(yè)自主、就業(yè)自由，戶口的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”已經(jīng)不會對工作生活構(gòu)成實(shí)際影響。這個(gè)項(xiàng)目一經(jīng)提出，就會有人來“吃螃蟹”。
2009年7月18日，長沙縣委、縣政府下發(fā)文件《關(guān)于鼓勵(lì)板倉小鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出為進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸收城市資本與民間資本向板倉小鎮(zhèn)集聚，把板倉小鎮(zhèn)作為長株潭兩型社會先行先試的試驗(yàn)區(qū)，將其打造為“中部名鎮(zhèn)·紅色板倉”和“新農(nóng)村地標(biāo)”。根據(jù)《意見》，板倉小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)被確定為全縣推行放寬城鄉(xiāng)落戶政策的試點(diǎn)區(qū)域，有條件的城鎮(zhèn)居民可來此遷戶定居。凡遷戶定居者，經(jīng)批準(zhǔn)可享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看?，同時(shí)需繳納一定的公共設(shè)施配套費(fèi)。此外，在板倉小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資超過1000萬元的項(xiàng)目法人也可遷戶定居，享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觥?/p>
城鎮(zhèn)居民落戶鄉(xiāng)村并非全無政策支撐。早在2008年11月23日，長沙市公安局就曾下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步放寬城鄉(xiāng)落戶政策的通知》，提出進(jìn)一步放寬長沙市城鄉(xiāng)落戶政策，使非農(nóng)戶口公民可通過未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落戶農(nóng)村。當(dāng)然，親屬投靠方式涉及人群的范圍有限，難以在人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)互動上為鄉(xiāng)村帶來實(shí)質(zhì)性改變。但這畢竟把市民下鄉(xiāng)的戶籍桎梏拉開一絲縫隙。那么，是否可以在長沙市公安局所發(fā)《通知》基礎(chǔ)上再邁一步? 這一步的跨度該如何掌握?
2010年6月10日，縣里在城鄉(xiāng)一體化工作調(diào)研會議上將鼓勵(lì)市民來長沙縣遷戶定居具體化，為了使這項(xiàng)具有牽一發(fā)動全身的試驗(yàn)高度可控，縣里決定限制總量，在特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)封閉運(yùn)行：“允許金井鎮(zhèn)和開慧鎮(zhèn)各試點(diǎn)100戶?！庇谑?，由長沙縣公安局牽頭，國土局、開慧鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)共同研究制定出具體的城市居民下鄉(xiāng)居住的實(shí)施細(xì)則。
1.市民下鄉(xiāng)居住點(diǎn)的選址、規(guī)劃及管理
縣委縣政府作為決策者提出思路，鎮(zhèn)里作為執(zhí)行者開始實(shí)施。板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試驗(yàn)點(diǎn)的直接執(zhí)行方、推動者，便是開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司。開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司成立于2010年3月，是經(jīng)長沙縣人民政府批準(zhǔn)、開慧鎮(zhèn)政府全資投入的企業(yè)，主要工作任務(wù)有二：第一，籌集建設(shè)資金；第二，承擔(dān)整個(gè)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)政府投資項(xiàng)目的實(shí)施和管理——板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)居住試點(diǎn)便是其全力推進(jìn)、重點(diǎn)運(yùn)作的項(xiàng)目。
2010年9月，板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)項(xiàng)目正式啟動。開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司公布規(guī)劃設(shè)想后，由下轄各村自愿申報(bào)、推薦合適的試驗(yàn)點(diǎn)，開慧村、葛家山村等行政村認(rèn)識到這個(gè)項(xiàng)目潛在的價(jià)值，都積極推薦了本村的地塊。城建投經(jīng)多方比較，本著交通相對便利、環(huán)境較好、住戶較少、不占用基本農(nóng)田等原則，選定了跨開慧村段老組、段沖組、蛇咀組三組的一個(gè)地塊，面積約314畝。
這塊土地大部分是林地，還有少量的一般農(nóng)田，里面居住著9戶人家。鎮(zhèn)政府根據(jù)項(xiàng)目要求，將這些土地調(diào)整為集體建設(shè)用地，所占農(nóng)田及林地秉持占補(bǔ)平衡的原則在他處補(bǔ)充。9戶農(nóng)民的宅基地則依據(jù)正常征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予劃地安置，按照農(nóng)戶自身意愿，其中4戶安置在本組的土地上，其余5戶安置到了葛家山村的農(nóng)民集中居住點(diǎn)。通過規(guī)劃設(shè)計(jì)，這塊土地被劃分成94個(gè)地塊。地塊大小不一，大的有3畝多，小的1畝多；形狀也并非四四方方的格子，而是依地勢而定。
開慧鎮(zhèn)城建投不僅統(tǒng)一規(guī)劃地塊、統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而且統(tǒng)一處理規(guī)劃區(qū)內(nèi)的污水垃圾：污水管網(wǎng)早已提前建好，管道通到每家每戶，將下鄉(xiāng)市民的污水全部納入管網(wǎng)中，集中排放到開慧鎮(zhèn)污水處理廠；垃圾也是集中處理，開慧鎮(zhèn)以服務(wù)外包方式同環(huán)保合作社合作，統(tǒng)一收集全鎮(zhèn)垃圾。
在規(guī)劃階段，開慧鎮(zhèn)就已開始設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)市民的社區(qū)管理形式。小區(qū)業(yè)主委員會尚未成立，城建投已選聘好前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)以小區(qū)管理的形式介入前期物業(yè)管理，等業(yè)主全部入住、業(yè)主委員會成立后，將引進(jìn)正式物業(yè)，同時(shí)收取一定數(shù)額的物業(yè)費(fèi)。至于請哪一家物業(yè)公司、如何請，將由業(yè)主委員會決定。
2.建房：“統(tǒng)一規(guī)劃，自己建設(shè)”
市民通過親戚朋友、宣傳網(wǎng)站等途徑得知項(xiàng)目信息，有興趣的就會前來看地、選地，并到城建投招商辦了解用地的區(qū)域布置等基本情況、咨詢價(jià)格。招商辦已將規(guī)劃提前做好，市民需要支付的費(fèi)用從10多萬元到30多萬元不等。市民選地根據(jù)報(bào)名順序排序，先報(bào)名者先選擇。需要注意的是，下鄉(xiāng)市民繳納的費(fèi)用并不是買賣地塊的費(fèi)用，而是為附著在地塊上的基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等）付費(fèi)，即基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)；地塊不改變權(quán)屬和用途，是農(nóng)村集體建設(shè)用地提供給已遷轉(zhuǎn)戶口的下鄉(xiāng)市民做宅基地，由縣國土局頒發(fā)農(nóng)村村民建房用地許可證。
市民對此確認(rèn)并付費(fèi)后，會拿到一張《板倉小鎮(zhèn)遷農(nóng)戶口呈批表》，經(jīng)公安局審批后將戶口遷至開慧村。對于戶口遷轉(zhuǎn)，長沙縣也設(shè)置了限制條件：所有的公職人員（公務(wù)員、事業(yè)單位人員）不允許遷轉(zhuǎn)；未成年人和65歲以上的老年人也都不可以遷轉(zhuǎn)。
戶口遷轉(zhuǎn)完畢就拿到了建房資格，房屋由開慧鎮(zhèn)城建投“統(tǒng)一規(guī)劃，自己建設(shè)”?！敖y(tǒng)一規(guī)劃”，即城建投對建筑的面積、層高做出統(tǒng)一限定，以保證區(qū)域整體的協(xié)調(diào)性，根據(jù)規(guī)定，建筑高度不應(yīng)超過12米，層數(shù)不應(yīng)超過3層，占地面積不應(yīng)超過170平方米；“自己建設(shè)”，即設(shè)計(jì)風(fēng)格無明確限制，由市民自行設(shè)計(jì)建筑圖紙，提供給城建投工程部，經(jīng)審核通過后便可自行開建。
由于采取“統(tǒng)規(guī)自建”的項(xiàng)目建設(shè)方式，所以項(xiàng)目推進(jìn)程度全看市民意愿及資金情況。如今，94個(gè)地塊已全部有主，其中有10多戶居民已建成入住、30多戶宅院在建。
3.選擇：下鄉(xiāng)市民的潛在價(jià)值
“昔孟母，擇鄰處。”選擇遷戶的市民就是選擇未來與誰為鄰——這是開慧鎮(zhèn)政府的考慮。在項(xiàng)目建設(shè)中，城建投收取的配套費(fèi)僅僅是打平規(guī)劃建設(shè)投資，政府更關(guān)心的是下鄉(xiāng)市民背后的專業(yè)、知識、人脈等社會資源。在項(xiàng)目初期設(shè)定板倉小鎮(zhèn)的吸引人群時(shí)，政府的期待受眾便是城市高端人才。建房群體中文藝界、傳媒界人士相對較多，主要來自湖南廣電集團(tuán)、湖南電影制片廠兩個(gè)系統(tǒng)——這是開慧鎮(zhèn)政府對下鄉(xiāng)市民主動選擇的結(jié)果。
開慧鎮(zhèn)之所以更愿意引進(jìn)文藝界、傳媒界人士，與該鎮(zhèn)發(fā)展定位是有關(guān)聯(lián)的：開慧要走的并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)發(fā)展之路，其大力推進(jìn)的是鄉(xiāng)村旅游、文化教育等產(chǎn)業(yè)。“板倉小鎮(zhèn)”就是長沙縣在開慧鎮(zhèn)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃面積19.2平方公里的項(xiàng)目就是以田園文化理念為指導(dǎo)，具有湖湘文化特色、現(xiàn)代化農(nóng)村氣息、生態(tài)和環(huán)保相融、與縣城星沙和長沙經(jīng)開區(qū)互動的衛(wèi)星鎮(zhèn)，成為集商、旅、文化于一體的“田園城市”?！巴ㄟ^‘板倉小鎮(zhèn)’的建設(shè)，打通農(nóng)民進(jìn)城和市民下鄉(xiāng)的通道，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向交流、資源共享?！弊鳛榘鍌}小鎮(zhèn)的重要組成部分，鎮(zhèn)里希望市民下鄉(xiāng)的平臺吸引更多相關(guān)人才，利用人才背后的社會資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大宣傳。不負(fù)所望的是，來自文藝界、傳媒界的下鄉(xiāng)市民的確為當(dāng)?shù)貛砹烁鄼C(jī)遇：
產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量的招商引資，下鄉(xiāng)市民常介紹投資方與開慧鎮(zhèn)洽談。比如，由湖南廣電集團(tuán)投資的湖南衛(wèi)視后勤影視基地已經(jīng)談成、在建了，該項(xiàng)目占地500畝，總投資3億元，北至開明水庫大堤、南抵毛家坳小學(xué)公路邊沿，建成后將極大地推動開慧鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該影視基地入駐開慧，正是由下鄉(xiāng)市民促成的：為找到合適的影視基地建設(shè)點(diǎn)，項(xiàng)目工作人員考察了湖南省的很多地方，板倉有下鄉(xiāng)市民在廣電集團(tuán)擔(dān)任高管，于是向相關(guān)人員推薦了開慧，列舉出了這里的優(yōu)勢條件，基地項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對該地進(jìn)行考察了解、多方權(quán)衡后，最終敲定了開慧——在這個(gè)過程中，下鄉(xiāng)市民起到了很好的牽線搭橋作用。
板倉小鎮(zhèn)實(shí)景
通過市民下鄉(xiāng)項(xiàng)目與媒體建立良好關(guān)系也有利于開慧鎮(zhèn)的對外推廣、宣傳。媒體關(guān)系的建立，使板倉更易出現(xiàn)在活動、新聞報(bào)道中。有些媒體甚至?xí)诨顒又兄苯咏榻B：到開慧鎮(zhèn)去看一看，那里做得很不錯(cuò)。由于開慧鎮(zhèn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)成績較突出，所以媒體做節(jié)目、出外景時(shí)便很容易想到這里，這是其他地方難以擁有的優(yōu)勢。通過電視播出、報(bào)紙宣傳，開慧鎮(zhèn)更易獲得發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)所需的知名度——這也是下鄉(xiāng)市民的潛在價(jià)值之一。
板倉小鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)劃建設(shè)的住宅
二、風(fēng)險(xiǎn)控制：預(yù)設(shè)防火墻
1.如何界定權(quán)益范圍
市民遷轉(zhuǎn)戶口、下鄉(xiāng)居住，目的不是成為農(nóng)民，而是為了享受鄉(xiāng)村清靜、舒適的環(huán)境。下鄉(xiāng)市民與原住民身份背景、生活需求各不相同，應(yīng)履行的義務(wù)、享有的權(quán)利也不盡相同。那么，該如何界定他們的權(quán)益范圍，使同處一村的雙方不會出現(xiàn)因界限不清而產(chǎn)生的利益糾紛?
板倉小鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)劃建設(shè)的住宅
為使“新村民”的管理納入當(dāng)?shù)伢w制，下鄉(xiāng)市民所在區(qū)域通過民政區(qū)劃成立了一個(gè)村民小組。該地塊原本的地名叫“五子沖”，所以該村民小組叫作“五子沖村民小組”?！拔遄記_村民小組”是一個(gè)全新的集體經(jīng)濟(jì)組織，組員就是落戶到這里的市民。小組雖受村委會管理，但是其權(quán)利和義務(wù)與一般的村民小組略有不同：
第一，小組成員暫時(shí)不參與村莊的政治生活，比如村委會選舉等。雖然從法律層面講，下鄉(xiāng)市民已是該村村民，應(yīng)當(dāng)參加，但是因?yàn)樗麄儾⒎峭辽灵L的本地人，與原住民之間彼此了解不多，難于在短期內(nèi)了解村莊內(nèi)情，所以即使擁有選舉權(quán)，恐也難以有效利用；下鄉(xiāng)市民往往在他處有自己的本職工作，即使擁有被選舉權(quán)、當(dāng)選村主任等崗位，恐也難以全身心投入村內(nèi)事務(wù)處理。特別是，目前下鄉(xiāng)市民并未表現(xiàn)出參與鄉(xiāng)村治理的強(qiáng)烈意愿，參與的可能性不大。未來該區(qū)域變?yōu)樯鐓^(qū)化管理形式，樂于公共事務(wù)的人們可以參與到業(yè)主委員會的工作中。
第二，下鄉(xiāng)市民雖已轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口，但是主要生活環(huán)境、工作地點(diǎn)仍在城市。他們已享受城鎮(zhèn)社會保障體系，所以村莊中的新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)都沒有將他們納入在內(nèi)。
第三，該組組員也不享受314畝地之外耕地的承包權(quán)，但是在314畝地范圍內(nèi)，他們可以自己分配承包權(quán)，即下鄉(xiāng)市民只在這314畝地之內(nèi)享有農(nóng)民的權(quán)益。
由于下鄉(xiāng)市民身份的特殊性，他們在入戶板倉時(shí)都已簽訂《板倉小鎮(zhèn)集中居住項(xiàng)目業(yè)主承諾書》，承諾“入住板倉小鎮(zhèn)后，僅享受與村民同等的建房待遇，并依法享有房屋的所有權(quán)”，除此之外，“主動放棄因?yàn)檗r(nóng)業(yè)戶口所享受的其他村民權(quán)利”——此舉界定了下鄉(xiāng)市民的權(quán)利范圍，同時(shí)保證了其與原住村民之間不會產(chǎn)生利益糾葛。
2.如何應(yīng)對可能的政策風(fēng)險(xiǎn)
這項(xiàng)“步步走在法規(guī)之中、結(jié)果超出預(yù)料之外”的試驗(yàn)，畢竟是敢為人先的舉措。下鄉(xiāng)市民以遷轉(zhuǎn)戶口的方式到農(nóng)村建房的過程中，同樣也承擔(dān)著相當(dāng)?shù)恼唢L(fēng)險(xiǎn)——如果將來政策生變，項(xiàng)目受到上級政府的相關(guān)部門不認(rèn)可甚至查處，該怎么辦?
市民之所以敢于下鄉(xiāng)，是因?yàn)樵撛圏c(diǎn)項(xiàng)目由政府在推動，相對企業(yè)與個(gè)人，市民對政府的信任度更高：板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)是長沙縣委、縣政府從本地發(fā)展需要實(shí)施的創(chuàng)新試點(diǎn)，“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”也是根據(jù)本地實(shí)際和上級相關(guān)規(guī)定精神，在總量控制、地點(diǎn)控制的前提下給出的。盡管這些做法都在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架之內(nèi)，而且要走通整個(gè)過程需要付出常人難以想象的太多的努力，然而縣級政府的先行先試無法保證省市、中央政府有關(guān)部門一定會認(rèn)可、支持，也無法保證未來的產(chǎn)權(quán)就一帆風(fēng)順。例如，假如未來有更高一級政府再次征收這塊土地從事其他項(xiàng)目建設(shè)，屆時(shí)也只能按照當(dāng)時(shí)的國家拆遷征地標(biāo)準(zhǔn)給予下鄉(xiāng)市民以相應(yīng)補(bǔ)償。市民可自由選擇通過夫妻投靠、買房、投資等方式將戶口遷走，也可以選擇繼續(xù)保留；只是對于保留而不遷出的戶口，將只能采取貨幣安置辦法，因?yàn)樾〗M內(nèi)已經(jīng)沒有宅基地來安置他們了。
所有報(bào)名遷戶的市民完全了解這些政策風(fēng)險(xiǎn)，他們對此并無異議，入戶板倉之時(shí)便簽訂《板倉小鎮(zhèn)集中居住項(xiàng)目招商協(xié)議》：“由于國家政策變化等不可抗力因素發(fā)生，導(dǎo)致本協(xié)議無法實(shí)際履行的，本協(xié)議自動解除，雙方互不追究違約責(zé)任?！?/p>
三、效果：下鄉(xiāng)市民為鄉(xiāng)村帶來了什么
1.村民有了就近增收的機(jī)會
雖說板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的314畝地是一個(gè)相對封閉的空間，這些“新村民”幾乎不與村委會、原住民之間產(chǎn)生交集，但是隨著下鄉(xiāng)市民生活的日趨穩(wěn)定、社交范圍的日趨擴(kuò)大，與原住民之間不可避免地產(chǎn)生了越來越多的聯(lián)系，比如：
下鄉(xiāng)市民雖然無法承包村里的耕地，但是可以流轉(zhuǎn)其他村民承包的耕地，有些市民流轉(zhuǎn)了周邊小組村民的田地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種菜、養(yǎng)魚等），在自己體驗(yàn)農(nóng)村生活的同時(shí)，也使原住民得到了租金收入；下鄉(xiāng)市民流轉(zhuǎn)耕地的目的是“體驗(yàn)”，他們難以像當(dāng)?shù)剞r(nóng)民那樣每天為蔬菜澆水、施肥，所以就要聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)民幫助他們打理莊稼和蔬菜。此外，市民還需要人手幫助他們維護(hù)院落的花草樹木小菜園，在回城期間需要有人幫助照看院落、打理住宅等，都會就近聘請?jiān)〈迕駚韼兔?，雇傭關(guān)系使原住村民又可以獲得一筆勞務(wù)收入。
板倉小鎮(zhèn)所在地塊并非高產(chǎn)出的沃土，其原本種植的林木并不是經(jīng)濟(jì)林，而是南方常見的灌木、喬木等。田地也是灌溉相對困難、產(chǎn)出較小的低產(chǎn)田——林與田都難產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，村民收入較少。下鄉(xiāng)市民的到來增加了村民就地的收入來源，使村民得到了實(shí)惠。所以迄今為止，原住村民對下鄉(xiāng)市民持接納態(tài)度。
2.城市文明帶入鄉(xiāng)村
作為長沙縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體系中的重要組成部分，開慧鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)與發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等舉措同步進(jìn)行，各民生項(xiàng)目的實(shí)施必然會對當(dāng)?shù)卦械纳罘绞疆a(chǎn)生影響。開慧鎮(zhèn)雖為國家級風(fēng)景旅游區(qū)，但在知名度尚未打開、基礎(chǔ)設(shè)施尚未提升前，每年前來旅游的人口只有20萬—30萬。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善、政府幾年間不遺余力的打造，開慧鎮(zhèn)越來越漂亮，吸引的游客越來越多。2014年，開慧鎮(zhèn)游客人數(shù)超過120萬，比以前增長了約100萬。
外來人口的增加改變了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钚螒B(tài)與思維方式：農(nóng)民興辦的“民宿”從無到有，漸漸增加；眼界的開闊、服務(wù)意識的提高、經(jīng)商思維的完善，使他們不再局限于從前的1畝3分田，他們將土地流轉(zhuǎn)出去，放開手腳開店、經(jīng)商。如今開慧鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)60%，騰出了多數(shù)村民的手腳，使他們可以自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)——市民下鄉(xiāng)直接間接地帶來人們的思維盤活。
下鄉(xiāng)市民自己設(shè)計(jì)建造風(fēng)格各異的房屋與當(dāng)?shù)孛裾|(zhì)量、形態(tài)都顯著不同，在引導(dǎo)城市資本、信息下鄉(xiāng)的同時(shí)，市民也將城市的建筑風(fēng)貌與文化理念帶到了鄉(xiāng)村；開慧鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)在與文化、旅游產(chǎn)業(yè)同步推進(jìn)的過程中，也在悄然改變著當(dāng)?shù)卮迕竦纳罘绞健⒂^念意識——無論生活形態(tài)、建筑風(fēng)貌還是思想觀念，下鄉(xiāng)市民已在無意中將城市文明帶入鄉(xiāng)村。
城鎮(zhèn)化的過程也是城市文明下鄉(xiāng)的過程，這一過程是人口集聚完成、多數(shù)城市已定型，甚至環(huán)境污染、交通壓力、住房緊缺等諸多城市病已逐步顯現(xiàn)時(shí)，自然而然延展出的“城市化后半部分”。對此，美國學(xué)者約翰·弗里德曼（J.Friedman）早有分析：城市化不僅包括人口和非農(nóng)業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過程、非城市景觀轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進(jìn)過程（城市化Ⅰ），還包括城市文明、城市生活方式和價(jià)值觀在農(nóng)村地域的擴(kuò)散過程（城市化Ⅱ）——板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)令這一過程水到渠成。
3.社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變
“板倉小鎮(zhèn)”并非簡單、無序的郊區(qū)化蔓延。郊區(qū)是與城市接壤的鄉(xiāng)村地帶，在一定程度上仍屬于城市擴(kuò)張的范疇。而板倉位置雖在大都市圈內(nèi)，但距主城仍有一定距離，它的目標(biāo)是成為一個(gè)相對獨(dú)立的美麗小鎮(zhèn)。要想建起一座真正意義上的小鎮(zhèn)，僅靠數(shù)量有限的留守村民和來來往往的游客，而沒有市民下鄉(xiāng)，人口結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變，無論小城鎮(zhèn)還是新農(nóng)村的目標(biāo)都是難以實(shí)現(xiàn)的。
開慧鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)“板倉小鎮(zhèn)”，吸引市民下鄉(xiāng)增加常住人口數(shù)量、改變當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)；鄉(xiāng)村旅游帶來流動的消費(fèi)人群。兩種力量推動著城鄉(xiāng)人口對流、需求互補(bǔ)、功能耦合，真正實(shí)現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，并且逐步扭轉(zhuǎn)著原住民的生活形態(tài)和思維方式。而城鄉(xiāng)文化的交流融合，也在推動著社會結(jié)構(gòu)的緩慢變革，板倉建起一座大都市圈內(nèi)特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)便有了實(shí)現(xiàn)可能。
板倉是一個(gè)山清水秀的地方，且距主城區(qū)距離適當(dāng)，市民周末便可驅(qū)車前往。類似的城郊鄉(xiāng)村在全國相當(dāng)普遍，同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村度假也已成為趨勢。在城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛、邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被中心城市吞噬的大背景下，板倉小鎮(zhèn)的突圍之路或許可為眾多條件相近的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供借鑒。
板倉小鎮(zhèn)的露營基地
四、點(diǎn)評：踐行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的試驗(yàn)田
1.真正的創(chuàng)新是基層自主選擇
長沙縣的市民下鄉(xiāng)試驗(yàn)，顯然不是為了貫徹上級指示，落實(shí)上位規(guī)劃的行為，而是一項(xiàng)針對自身發(fā)展遇到的困境做出的自主創(chuàng)新?！拔乙觥边€是“要我做”，其結(jié)果天壤之別。對于長沙縣委、縣政府來說，自主決策過程沒有外在的壓力，壓力完全來自內(nèi)部，就是要全面地權(quán)衡利弊：在引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)的同時(shí)不侵害村民利益；促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)……所有措施的制定都是尋求各方平衡的結(jié)果。也正因此，長沙縣充分尊重基層的自主性，尊重基層根據(jù)自身?xiàng)l件做出的選擇。市民下鄉(xiāng)的選址就是在開慧鎮(zhèn)征求了不同村的意見，在村組自愿的基礎(chǔ)上確定試點(diǎn)區(qū)域。試點(diǎn)開慧也是尊重了開慧鎮(zhèn)的意愿，與板倉一同獲得“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”的還有區(qū)位條件類似的金井鎮(zhèn)，然而金井的區(qū)位有別于開慧，發(fā)展戰(zhàn)略是以“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)村都市”為目標(biāo)，并不急于在市民下鄉(xiāng)上做出推進(jìn)。因此這100個(gè)指標(biāo)沒有即時(shí)釋放。隨著互聯(lián)網(wǎng)+有機(jī)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村創(chuàng)客的聚集，未來金井也許會適時(shí)啟動，打出這100張牌，這就全看基層政府審時(shí)度勢的自主選擇。改革開放30多年來，沒有哪一件偉大的進(jìn)步是貫徹落實(shí)上級指示做出來的，真正的創(chuàng)新一定是基層和民間的自主選擇。
2.一個(gè)行動勝過一打綱領(lǐng)
板倉試驗(yàn)的結(jié)果是在開慧鎮(zhèn)出現(xiàn)了一群“鄉(xiāng)居的市民”。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元、管理制度二元的當(dāng)下中國，這一打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的舉措可謂“石破天驚”：十七屆三中全會以來，國家政策雖屢屢提及“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，然而各地實(shí)踐還都只是城市資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的下鄉(xiāng)，并沒有涉及城鎮(zhèn)化主體——“人”的下鄉(xiāng)。板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)以“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”破局，為了使項(xiàng)目全程不逾現(xiàn)行法律法規(guī)的界限，長沙縣設(shè)置了一系列前置條件，將試驗(yàn)限制在特定空間（314畝地）、特定范疇（僅限宅基地），以雙保險(xiǎn)規(guī)避改革可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。仿佛是在一個(gè)高壓、恒溫、無菌的環(huán)境下得出的少量珍貴的試驗(yàn)室成果。這一成果實(shí)現(xiàn)條件之復(fù)雜使其難以大面積推廣，但是成果本身——市民下鄉(xiāng)的實(shí)現(xiàn)，卻實(shí)實(shí)在在地讓人們看到了一個(gè)以往從未出現(xiàn)的社會現(xiàn)象：城市居民自主流動到鄉(xiāng)村，帶著資金、知識、建筑形式、生活方式來到鄉(xiāng)村，與原住村民相互依靠、相互幫助，改變著鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出鄉(xiāng)村新的社區(qū)形態(tài)，試想哪一篇論文可以將這樣真切的實(shí)驗(yàn)成果做出全面的預(yù)測呢? 正所謂“一個(gè)行動勝過一打綱領(lǐng)”。
3.超前、大膽又謹(jǐn)慎的探索
板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)可謂謹(jǐn)慎、大膽又超前：“謹(jǐn)慎”表現(xiàn)在對改革特定空間與范疇的限定；“大膽”表現(xiàn)在“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”的特批，放眼全國，尚無先例可循。其“超前”的表現(xiàn)也正在于此，長沙縣有條件實(shí)踐的事，國家的法律法規(guī)整體條件尚不允許，然而它代表了中國城鎮(zhèn)化必然的發(fā)展方向——鄉(xiāng)村不會永遠(yuǎn)被城市索取，它或借助城市的擴(kuò)張而發(fā)展，或引入城市的資源獨(dú)立發(fā)展。當(dāng)他的一部分居民選擇在鄉(xiāng)村居住，并且將城市的資金、知識、生活方式甚至就業(yè)崗位帶到鄉(xiāng)村的時(shí)候，城鄉(xiāng)之間就實(shí)現(xiàn)了平等全面的互動。長沙縣的“先行先試”讓我們看到了：城郊鄉(xiāng)村在將城市資源整合進(jìn)自身發(fā)展的過程中，產(chǎn)生了怎樣的可能；同時(shí)也讓我們看到了開拓者是怎樣披荊斬棘，艱苦卓絕，走下了這一著不無風(fēng)險(xiǎn)的大棋。
4.試驗(yàn)才剛剛開始
在英、美等國家，公民無“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)”的戶籍區(qū)別，所有國民享受公共服務(wù)的權(quán)利均等，“市民鄉(xiāng)居”早已成為普遍現(xiàn)象。在中國，這個(gè)趨勢亦將不可避免地到來，長沙縣為這個(gè)遲早要到來的未來預(yù)設(shè)了一個(gè)試驗(yàn)室。
已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題包括：山區(qū)丘陵地帶的農(nóng)村宅基地并不是整齊的格子，而是因山就勢，因水就形。本來就是“四荒地”，不值錢，宅基地可大可小，大小由之。在這樣的地方建設(shè)鄉(xiāng)居市民的居住區(qū)，居民宅院多占些路邊地角如何管理? 也有人提出疑義：鄉(xiāng)居市民不少按“5+2”方式下鄉(xiāng)居住，到了周一留下些垃圾回到城里，沒有給當(dāng)?shù)亓粝率裁础?/p>
展望未來，鄉(xiāng)居市民們既是本地農(nóng)村的社區(qū)成員，但又不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，同一個(gè)行政村，會有兩種不同的治理模式：一種是擁有集體經(jīng)濟(jì)的村民自治；一種是住房產(chǎn)權(quán)私有、不存在集體經(jīng)濟(jì)的居民自治加業(yè)主自治。前者由于是人民公社體制的遺產(chǎn)，未來將不斷深化改革；而后者會不會成為中國農(nóng)村一種新型的社區(qū)組織形式呢? 還是簡單地變成一塊城市社會在鄉(xiāng)村的“飛地”。這種新型的農(nóng)村社區(qū)會遇到哪些治理的問題呢? 鄉(xiāng)居的市民在公共服務(wù)、公眾參與方面會表現(xiàn)出與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社區(qū)哪些不同呢? 顯然，著眼于中國鄉(xiāng)村未來的人們，一定會關(guān)注這個(gè)剛剛拉開大幕的社會試驗(yàn)。
