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2024年11月21日
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蔡繼明：清華大學政治經濟學研究中心主任、教授，城市化委員會城市可持續發展專委會專家顧問
所謂非政府主導城市化模式是與政府主導城市化模式相對應的城市化模式，大體上包括村集體主導、民營企業主導、村民自發三種類型。
村集體主導的城市化是指村莊農民集中居住的基礎上，由村集體自行規劃，修建道路、寫字樓、學校、酒店、公寓并向外出租或出售的方式開展經營活動。北京市昌平區鄭各莊就是這種類型的代表。
民營企業主導的城市化，又分為使用國有土地經營和使用集體土地經營兩種方式，廣東省東莞市天安數碼城和四川省成都市蛟龍工業港分別為以上兩種類型的代表。
村民自發的城市化是指農戶在自家宅基地和農田上修建小產權房（三層至十幾層不等的高樓）出租給外來人口。如北京市昌平區緊鄰鄭各莊的白廟村、平西府村等，以及深圳東莞一帶的城中村。
所謂“三塊地” 改革試點，是指2015年2月27日全國兩會召開前夕，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域實行土地制度改革試點，試點方案涉及征地制度改革、農村集體建設用地入市以及農村宅基地制度改革，即俗稱“三塊地”改革試點。
然而細讀國務院有關在33個縣市區進行土地制度改革試點的方案，我們不難發現，所謂“三塊地”的改革是被割裂開來，各自孤立進行的。33個試點縣市區中，嚴格限定其中3個只能試點征地制度改革，15個只能試點農村集體經營性建設用地入市，15個只能試點農村宅基地在集體所有制內部流轉。
1. 征地制度改革要與集體土地入市有機結合起來
1.1 征地制度改革只著眼于征地補償實際上是“抓了芝麻丟了西瓜”。
“三塊地”改革中征地制度改革是核心。關于征地制度改革，中共十八屆三中全會《決定》和中共中央、國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的《意見》都強調“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍”。而目前的征地制度改革試點，卻回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定，只是在征地補償標準上做文章。
農村土地征收制度改革試點之所以只關注征地補償標準的制定，根本原因是土改試點方案把征地制度改革與農村集體土地入市割裂開了。因為以往城市建設需要占用農地，無論是出于公共利益需要還是非公共利益需要，一律采取的是將農村集體土地征收為國有的方式，對于試點地區來說，如果要求征地范圍只限定在公共利益需要，同時又不允許進行農地入市的試點，那么非公共利益需要的土地就無從獲得，當然也就沒有動機和可能去縮小征地范圍了。
1.2 征地范圍縮小與集體建設用地入市是此消彼長的關系
征地制度改革重點是縮小征地范圍，而一旦嚴格按照公益性需要限定征地范圍，城市新增的非公益性用地需要就只能通過農村集體土地直接入市來滿足。可見，縮小征地范圍與允許農村集體土地入市既是相輔相成的關系，又是此消彼長的過程。
一方面，試點地區要按照憲法的規定，把政府的征地行為嚴格限定在公共利益范圍之內，并具體探討公共利益的范圍如何界定；另一方面，對于在公共利益范圍之外需要占用農村的土地，在符合規劃的前提下，一律通過農村土地入市交易的渠道來獲得。
2. 農村集體土地入市的范圍應動態調整逐步擴大
試點方案對《決定》中所謂“農村集體經營性建設用地”做了狹義、片面和靜態的理解，只允許數量有限的農村存量的鄉鎮企業用地入市。
對所謂農村集體經營性建設用地要做動態調整：
一是允許農民的宅基地用于抵押擔保融資，并將滿足自住需要以外的宅基地使用權出租或轉讓；
二是允許村集體將節省的或閑置的公益性建設用地調整為經營性建設用地進入城鄉統一的建設用地市場；
三是取消國務院和有關部門禁止城鎮居民到農村買房或租地建房的規定；
四是農村集體之間直接實現城鄉建設用地增減掛鉤；
五是城中村建設用地直接入市，在不改變集體土地產權歸屬的情況下推進城中村改造；
六是列入城市建設規劃的農地，只要不是用于公共利益，就沒有必要也沒有理由必須征收為國有土地，而應該允許這部分農地作為農村集體經營性建設用地直接進入城鄉統一的建設用地市場；
最后，即使是公共利益用地也未必一定要征收為國有土地：公共利益只是征地的必要條件，而不是充分條件，也就是說，如果非征不可必須是出于公共利益的需要，但公共事業未必一定要使用國有土地。
3. 入市農地要與國有建設用地同地同權同價
試點方案不僅只允許數量有限的存量鄉鎮企業用地入市，而且禁止用于房地產開發。
根據《決定》中“農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”的精神，應將城鄉土地統一劃分為公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了劃撥的保障房用地，其他土地都可作為經營性建設用地；農村非公益性用地中，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地。而只要符合規劃和用途管制——關鍵是在制定城鄉統一規劃和實行用途管制時，不要對集體土地所有制加以歧視，農村集體經營性建設用地就可以用于商業和房地產開發。按照這種劃分標準，所謂城鄉統一的建設用地市場，就是城鄉統一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。
4. 規劃和用途管制也要尊重市場規律
4.1“市場在資源配置中起決定性作用”是一個全稱判斷，對中共十八屆三中全會的精神不能誤解。
中共十八屆三中全會決定指出，經濟體制改革的“核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。”然而，有個別官員則認為，在土地資源配置中市場不能起決定性作用，而是規劃和用途管制起決定性作用。這種理解顯然并不符合中央決定的精神。既然土地是最基本的經濟資源之一，既然確認（或承認）市場在資源配置中起決定性作用，那么土地市場在土地資源配置中也自然起決定性作用。這應該是從《決定》的精神中得出的合乎邏輯的結論。
4.2 市場在土地資源配置中同樣要起決定性作用，政府的作用只是彌補市場的缺陷或校正市場的外部性，而不是取代市場。
鄭振源認為：我國現行的土地管理制度是地地道道的土地資源行政—計劃配置制度：1）取消了集體土地的建設用地使用權，禁止集體土地進入建設用地市場，造成集體土地與國有土地產權制度不平等，使集體土地不能參與工業化、城市化建設，分享工業化、城市化利益，損害農民權益；2）農村宅基地沒有處分權，不能流動，造成大量“空心村”，土地閑置。農民工不能市民化，在城里掙了錢還要回村建房，使村莊用地不減反增；3）地方政府按原農業用途產值低價征收集體土地，拿走了幾乎全部土地增值收益，造成60%失地農民貧困化；4）強征強拆造成嚴重的官民矛盾和社會沖突；5）“土地財政”激發了地方政府投資熱、借債熱、開發區熱，造成幾十座空城、鬼城，滋長了權力尋租、權錢交易、土地腐敗；6）下達的建設用地指標與地方實際需求脫節，不是使項目難以上馬，便是制造違法用地，降低資源配置效率；7）三分之一的建設用地指標給地方劃撥使用，不需繳納出讓金，助長地方政府大廈、大馬路、大廣場、大學城等形象工程建設，浪費土地；8）地方政府為爭奪項目，廉價出讓工業用地，對房地產用地則限量供應、招拍掛出讓，使過多的土地配置給了工業，造成工業用地粗放利用；而房地產行業則用地緊缺，地價房價高漲，農民工和城鎮低收入居民買不起房，阻礙人口城市化進程。
貴州省國土資源廳要將國土資源部2010年共計三次下達給該省城鄉建設用地（含發展改革試點小城鎮）“增減掛鉤”周轉指標16000畝，分配給貴陽等9個地級市以及所包含的28個縣（市、區），并要求各市（州、地）安排給每個縣的周轉指標原則上不得超過300畝。這種層層分解逐級下達的周轉指標，只能是根據經驗和長官意志拍腦門決定的。
5. 如何推進新土改？
我國的土地制度是一個系統，從憲法中有關城市土地國有而農村土地集體所有的規定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事建設（特別是房地產開發），禁止農村宅基地流轉，再到國務院嚴禁小產權房交易，從上位法到下位法以及從城市到農村，形成了一個互相聯系的完整的法律法規體系，土地制度改革牽一發而動全身，必須從頂層設計整體推進。必須盡快調整試點方案，將“三塊地”相互割裂的改革試點調整為三位一體城鄉互動的改革試點。
5.1 土地修法的頂層設計
建議將《中華人民共和國憲法》第10條第1款修改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存”或者至少改為：“城市的土地實行公有制，包括國家所有制和集體所有制。”只有這樣，農村集體建設用地進入城市從而構建城鄉統一的建設用地市場才有憲法依據。在憲法這一根本大法做了相應修改后，才可能修改《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國擔保法》的相關條款，允許農村宅基地使用權抵押、擔保、轉讓。
5.2 上述建議是否會突破三條底線？
中央深改組第七次會議審議通過的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，土地制度改革要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。
首先，上述所有建議都是以堅持土地公有制為前提的，絲毫不會改變土地公有制性質；
其次，上述所有建議都是以優化城鄉存量建設用地配置為宗旨的，農村存量集體建設用地近19萬平方公里，以其中三分之一的閑置或低效配置的土地入市，就可以使城市建設用地增加50%，足以滿足相當時期內我國工業化和城市化對建設用地的需求，根本不必占用耕地。不僅如此，合理的土地制度安排和健康的城鎮化進程，本質上會減少耕地的占用。
最后，據國務院發展研究中心某課題組估計，農村127萬億凈資產中，土地資產88.81萬億，占了近70%，而宅基地是農村集體建設用地中占比最大、價值最高的部分，允許農村集體經營性建設用地做動態調整，特別是允許宅基地出租、轉讓、抵押，使農民的土地財產收益得到實現，從而縮小城鄉居民的收入差距，加快農業轉移人口的市民化，從根本上說是保護和增加了農民的利益。而以保護農民利益為名限制農民宅基地的流轉，則堵塞了農民獲得財產收入的渠道，實際上損害了農民的利益。
總之，目前推行的土改試點，距離所謂“三條底線”還相去甚遠，而根據以上三位一體城鄉互動的土改建議，無論改革力度多大，也都不會觸及“三條底線”。當前令人擔憂的根本不是什么突破“三條底線”的問題，而是土改試點方案過于保守，距離中共十八屆三中全會提出的深化土地制度改革的目標恐怕難以如期實現的問題。在此呼吁有關部門進一步解放思想，切實加大深化土改的力度。
