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2024年11月21日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
黨的十八屆五中全會提出要積極開展應對人口老齡化行動。經過三十多年的計劃生育以及城鎮化發展，農村人口老齡問題已相當突出。農村人口老齡化，對誰來種地、如何種地，誰來養老、如何養老，誰來治理、如何治理，提出了現實的挑戰。積極應對農村人口老齡化是“十三五”時期不可回避的重大課題。當前，在加快調整計劃生育政策、完善人口發展戰略的基礎上，重點要做好以下幾方面工作：
一是加快引導農村土地承包經營權有序流轉。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對農村土地經營權流轉作了一系列非常具體的規定。在具體工作中，特別要注意幾點：一是不能將農村土地流轉與地方政府政績以及村干部工作業績掛鉤。歷史經驗表明，再好的公共政策一旦與干部的政績掛上鉤，一切都可能被扭曲，最后常常帶來事與愿違的結果。各級干部一旦有了某種工作的政績壓力，就會利用手中不受制約的權力壓迫農民就范，最后變成權力主導下的土地流轉運動。這樣的教訓非常多，不可不加以防范。二是要把土地流轉的自主權交給農民。農村承包土地流不流轉，關鍵看農民的意愿。農民可以流轉土地，也可以不流轉土地，這完全是農民的基本權利。任何強迫農民流轉或強制農民不流轉的行為，都是對農民權利的剝奪，必須受到法律制裁。政府的主要職責是建立農村土地流轉的政策制度體系，農民在這土地制度體系中，可以做出自己的獨立判斷和自由選擇。政府可以制定優惠政策引導和鼓勵農村承包土地經營權流轉。三是要培育和規范土地流轉市場，健全農業社會化服務體系。建立健全農村土地流轉政策制度，為土地流轉的流出方和流入方提供制度平臺，充分發揮市場的決定性作用。同時，要突出加強農業社會化服務體系建設，拓展農業社會化服務領域，提高農業社會化服務水平，加快實現農業社會化服務的規模化、精細化和現代化。
二是加快培養新型職業農民。加快培養新型職業農民是應對農村人口老齡化的不二選擇。一是要保護和提升一大批傳統農民。對于已經長期從事農業生產的傳統農民，既要保護他們的農業生產積極性，又要與時俱進地提升傳統農民的綜合素質，實現傳統農民在新時期的創造性轉變。二是要培養和造就一大批新型農民。鼓勵和引導城鎮年輕人返鄉從事現代農業生產，著力吸引一批擁有農業學科背景、立志農村經濟發展的青年農業接班人加入到農業行業中來，大力培育“現代農業創客”，為他們加快成長為現代農業的“新農人”創造條件、提供服務，推動新時期互聯網＋農業的發展。三是吸納和保護一大批外來農民。非本地外來務農人員已逐漸成為經濟發達地區和大城市郊區農業勞動力的重要組成部分。各級各部門要從現代農業發展的戰略高度，妥善解決外來務農人員的農地經營權和基本公共服務等諸多現實問題，切實維護外來務農人員的基本權益，使外來農民與本地農民一樣享有平等的權益。
三是加快實現城鄉基本公共服務均等化。加快實現城鄉基本公共服務均等化，是有效應對農村和農業勞動力老齡化的重要保障。一是要深化戶籍制度改革，建立農民職業制度，從體制機制上保障農業成為體面的職業，使農民成為有尊嚴的現代勞動者，使農村成為休閑宜居的樂園。二是要按照以人為核心的新型城鎮化的要求，加快推進農民工市民化，鼓勵和幫助農村居民帶著財產和家庭進城定居生活，特別是要重點保護家庭的價值，使農民家庭不被城鎮化所分割，切實讓城鄉居民在城鄉之間自主選擇職業和居所，自由追求幸福生活。三是要健全農村公共服務體系建設，不斷提高農村勞動力的社會保障水平，使職業農民與其他行業就業人員一樣享受均等的醫療、養老、救助等社會保障待遇，特別是要建立普惠型的農村老人福利制度和家庭福利制度，發展養老產業和養老事業，提高農村老年人福利水平和生活質量。
四是加快傳承和弘揚中華優秀傳統文化。積極應對農村人口老齡化問題，必須從中華文明中吸取智慧與營養。一是要傳承和弘揚中華民族的農本文化。中國是著名的農業大國，創造了世界史上驚人的農耕文明，有著悠久深厚的農本思想和農本文化。我們亟需從中華傳統農本文化中吸取經驗，重新認識現代化進程中的農業、農村和農民的巨大價值。二是要傳承和弘揚中華民族的孝道文化。儒家強調“百善孝為先”。尊老愛幼是中國家庭文化的重要基因。在人口老齡化社會，我們迫切需要傳承和弘揚中華民族的孝道文化，倡導尊老愛幼的優良傳統，營造讓每一個老人都能過上安度晚年的幸福生活。三是要傳承和弘揚中華民族的鄉村自治文化。中國歷史上有“皇權不下縣，縣下靠自治”的傳統。我們要將中華傳統自治文化與現代民主法治文化有機結合起來，形成適應鄉村需要、體現時代特征的現代鄉村民主自治。一方面，要打破城鄉二元體制，實現城鄉人才的雙向流動，特別是創造有利于城鎮人才進入鄉村參與治理的體制機制；另一方面，要培育新的鄉賢人才，形成新的鄉賢文化。要為有志于鄉村治理的精英提供開放的參與治理平臺。
五是加快老齡化社會的法治建設。在全面依法治國進程中，要加快應對人口老齡化的法治建設。一是要加快建立敬老、養老、助老法律法規體系。除《老年人權益保障法》外，要參照國際經驗，加快敬老方面的系列立法，建立系統的敬老、養老法律體系。建議制定《老人福利法》，全面建立和保障老年人社會福利。要建立普惠型的老年人年金制度，每月給全體老年人發放老人年金或敬老津貼。2008年北京市建立福利養老金政策，凡具有本市戶籍、年滿60周歲，且沒有享受到社會養老保障待遇的城鄉老年人均可以申領。當年福利養老金每人每月200元。到2015年，北京市福利養老金每人每月增加到350元。建議將福利養老金政策上升為法律法規，同時提高福利養老金的標準。二是要制定與《老年人權益保障法》相配套的養老、敬老行政法規和地方規章。比如該法第十八條規定：“與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人。用人單位應當按照國家有關規定保障贍養人探親休假的權利。”但現行《國務院關于職工探親待遇的規定》卻規定：“已婚職工探望父母的，每四年給假一次，假期為20天。”建議重新制定有關探親待遇條例，不管未婚或已婚，均規定一年一次探親假，并報銷往返路費，以鼓勵子女經常看望不在一起居住的老年人。同時，建議每年農歷九月初九敬老日放假一天，有關領導人應在敬老日發表敬老、養老、助老講話，有關部門要開展相關敬老、養老、助老活動，舉辦敬老、養老、助老相關儀式，表彰敬老、養老、助老優秀人物。三是要改革住房和稅收制度。要著眼于鼓勵家庭成員與老年人共同居住生活，全面改革相關住房制度、稅收制度、社會福利制度，凡是與老人共同居住生活的家庭，在住房面積、住房貸款等方面給予全面的政策優惠與支持，個人所得稅等方面給予減免，在家庭福利保障上給予實質性生活補貼，等等，切實為家庭的團聚、和睦、幸福提供政策支持和法律保障。
