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2024年11月23日
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土地流轉(zhuǎn)將開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。一方面通過適當(dāng)?shù)募信c合理的土地置換,可以避免農(nóng)村居民點過于分散的住房方式所造成的土地浪費,推進新農(nóng)村建設(shè)并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面“宅基地換住房,承包地換社保”,有利于提高農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性,從而有利于弱化城鄉(xiāng)二元體制并推進城鄉(xiāng)一體化進程。此外,當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴重滯后,而宅基地及其建筑物的流轉(zhuǎn)和抵押,無疑會有力推進農(nóng)村金融及農(nóng)村土地的資本化與市場化。
在“第二屆中國城市化國際峰會暨中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究工程成果發(fā)布”會上，“土地：城市化進程中的可流轉(zhuǎn)模式”倍受關(guān)注，主講嘉賓中國人民大學(xué)教授、《物權(quán)法草案》專家建議稿的起草人之一王軼先生與中國土地學(xué)會副理事長、北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系博導(dǎo)董黎明教授、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心城鄉(xiāng)規(guī)劃處處長翟寶輝博士、北京成業(yè)行投資顧問有限公司總經(jīng)理邵念強等交鋒論劍，發(fā)表了各自的觀點。
王軼：土地流轉(zhuǎn)中的法律問題與對策
土地流轉(zhuǎn)用法律語言來表述，強調(diào)土地權(quán)利變動問題，尤其是土地物權(quán)的變動問題。關(guān)于土地的流轉(zhuǎn)，根據(jù)它所發(fā)生的背景不同，可以分成兩大類型：非交易關(guān)系背景下土地流轉(zhuǎn)和交易關(guān)系背景下土地流轉(zhuǎn)。
我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，土地所有權(quán)是不允許以交易的方式進行流轉(zhuǎn)的，所以土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)主要是通過非交易方式完成。具體來講，我國土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)最為重要和關(guān)鍵的途徑，是通過征收的方式把集體土地所有權(quán)變成國家土地所有權(quán)。但流轉(zhuǎn)過程中最為突出和嚴重的兩個問題：一是在我國行政執(zhí)法的實踐中，包括在一些行政法規(guī)里面，沒有對服務(wù)于公共利益的需要所進行的土地征收和非服務(wù)于公共利益的需要，對集體土地所有權(quán)進行剝奪嚴格的區(qū)分開來，突出表現(xiàn)為沒有嚴格地區(qū)分所謂的征收拆遷和協(xié)議拆遷。
在現(xiàn)實生活中，某一些通過征收途徑所進行的集體土地所有權(quán)向國家土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒有服務(wù)于公共利益的需要。這也是今天社會生活中存在一些比較激烈的社會沖突和矛盾關(guān)鍵性的原因，甚至在一些地方引發(fā)了群體性事件。依照《物權(quán)法》第42條第1款的規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。該款規(guī)定表明,動用國家權(quán)力把集體土地轉(zhuǎn)變成為國家所有的唯一足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛删褪恰盀榱斯怖娴男枰保诂F(xiàn)實當(dāng)中執(zhí)行并不理想。二是征收補償?shù)膯栴}。通過征收的方式把集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國有土地所有權(quán)，是讓作為土地所有權(quán)人的集體永久地喪失了土地所有權(quán)。在現(xiàn)實生活中，征收把集體土地變?yōu)閲型恋匾院螅胤秸畬Ρ徽鞯剞r(nóng)民的補償，通常不會超過把征收以后的土地通過出讓建設(shè)用地使用權(quán)的方式所獲得的出讓金總額的10%。從這點來講，如何建立一個比較合理公正的補償機制，也是這種土地流轉(zhuǎn)中有待解決的問題。
對于交易關(guān)系背景下的土地流轉(zhuǎn)，目前人們關(guān)注的重點是兩個問題：1.包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。《物權(quán)法》在第153條對這個問題做了規(guī)定，確認宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定，第153條還強調(diào)適用“國家有關(guān)規(guī)定”。在我們所有的立法文件中，都沒有關(guān)于什么是“國家有關(guān)規(guī)定”的說明，這就意味著考慮到中國是一個發(fā)展嚴重不均衡的大國，在這樣的背景下允許各地根據(jù)城市化進程的需要，社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，出臺適合本地情況的有關(guān)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)定和政策。2.根據(jù)《物權(quán)法》第128條的規(guī)定，在土地承包經(jīng)營的流轉(zhuǎn)上，堅持了《農(nóng)村土地承包法》上確立的規(guī)則，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制相對較少。目前存在較大爭議的問題是，依據(jù)《物權(quán)法》第184條，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不允許設(shè)定抵押，未來是否應(yīng)當(dāng)從豐富農(nóng)民融資擔(dān)保手段的角度考慮，解除這一限制。
董黎明：集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)要兼顧耕地保護
集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是我國在改革開放30年以后，遇到的一個很熱點又是很棘手的問題，這也涉及到城市化的速度和質(zhì)量。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化的速度之所以很快，就是因為在很多方面打破了原有計劃經(jīng)濟的框框。例如在計劃經(jīng)濟時期，制約城市化、城鎮(zhèn)化最大的一個屏障就是戶口，沒有戶口就沒有糧票，小孩就上不了學(xué)等等。這就是為什么城市化在計劃經(jīng)濟時期速度慢的原因。改革開放以后，戶口已不是制約農(nóng)民進城的一個障礙，而且現(xiàn)在國家正式地承認農(nóng)民進城，即使戶口不在城里，只要在城里定居半年以上就算是城市人口。
現(xiàn)在的問題是人口可以流轉(zhuǎn)，土地沒法流轉(zhuǎn)，這樣往往造成了很多矛盾，市場經(jīng)濟講究效率。農(nóng)民進城以后要住房，如果買商品房的話，城市要供應(yīng)城市土地，但是宅基地不能動，沒法流轉(zhuǎn)，不能買賣。所以，城市化按理來講，城市用地的增加應(yīng)該和鄉(xiāng)村居民點用地的減少掛鉤，這也是國家提倡的政策，現(xiàn)在實現(xiàn)不了。農(nóng)民進城以后，城市要為其提供土地，同時，他在農(nóng)村擁有的土地沒法流轉(zhuǎn)，這造成了雙重占地的現(xiàn)象，使得土地的使用效率較低。
同樣，農(nóng)民也要辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別是在城市郊區(qū)、城區(qū)里面的一些企業(yè)，如果是城市土地，國有土地可以進入市場，可以出讓、轉(zhuǎn)讓。但是，如果要在農(nóng)村的集體建設(shè)用地上蓋房子，建小產(chǎn)權(quán)房、搞產(chǎn)業(yè)，這是違法的。總之，這個矛盾很突出，如果解決不了，就要拖城市化建設(shè)的后腿。
現(xiàn)在最大的難點就是，由于其它一些配套的法規(guī)、措施包括規(guī)劃，還有很多不完善的地方。這也是十七屆三中全會只提了農(nóng)村土地承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)，沒有提集體土地可以流轉(zhuǎn)的原因。實際上，我們還有更重要的底線沒辦法解決，那就是流轉(zhuǎn)以后能不能保證我國十三億人口的吃飯問題。要知道，流轉(zhuǎn)的結(jié)果有一個利益的關(guān)系問題，耕地比建設(shè)用地的產(chǎn)值要低、價值要低，流轉(zhuǎn)以后很可能農(nóng)村把一部分地出讓到城鎮(zhèn)建設(shè)用地，或把一部分耕地又變成建設(shè)用地。這是一個比較大的難點，如果這個問題解決了，就一定能夠闖出一條新路來。
邵念強：土地流轉(zhuǎn)要尋找理想模式
這幾年很多城市建城區(qū)的面積在3到5年內(nèi)翻了1倍，有大量的城市邊緣土地變成建設(shè)用地。2007年以前，這些用地基本上就是一個出口，政府通過征地把它變成國有的建設(shè)用地，通過招拍轉(zhuǎn)到開發(fā)商手里。2008年以來，通過其他方式，如農(nóng)村的宅基地，農(nóng)村的建設(shè)用地和農(nóng)村的承包用地等轉(zhuǎn)成各種類型的開發(fā)用地。
我們在涿州實踐中就有這樣的案例，我們有一項目，其中一部分是用來建一個新型的社會主義新農(nóng)村，把幾個不同地塊的村民集中在區(qū)域里面，讓農(nóng)村進入樓房，基本上是多層建筑，建筑和園林、公園都做得很漂亮，這些房子無償?shù)靥峁┙o農(nóng)民，但是有一套分配辦法，物業(yè)管理費免交25年。這一部分是用來改善原村民的居住條件。第二部分是用來建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，除了增加投資收益外，主要是解決農(nóng)民的就業(yè)問題。第三部分是賣給北京市民的項目，因為京石高速到涿州，交通很便捷。
我們將住宅產(chǎn)品設(shè)計成兩類：一類是高端住宅，例如容積率0.7的“townhouse”，賣給不受早九晚五影響的這類人群；一類是小戶型，單價和總價比較低，賣給北京西部的工薪階層。這是比較理想化的模式，這種做法卻跟《物權(quán)法》有沖突。
項目運作成功，農(nóng)民用比較短的時間，改善了自己的居住條件，住進了樓房，有天然氣，衛(wèi)生環(huán)境良好，配置了幼兒園、小學(xué)、中學(xué)，街道變得很干凈，此外，還為老年人配置了一些設(shè)施。這些沒有增加農(nóng)民的居住成本，因為所有物業(yè)費都是免費的，還解決了就業(yè)問題。經(jīng)過測算，加上觀光投資、開發(fā)住房帶來的收益，扣除開發(fā)成本后，農(nóng)民能夠獲得收益。
正因為這樣，這個項目進行到現(xiàn)在，農(nóng)村老百姓絕大部分是歡迎的，政府的積極性也很高。我想，社會主義新農(nóng)村建設(shè)要靠本地農(nóng)民去發(fā)展和建設(shè)，這個時間會很長，必須引入外來資本，而資本是要求利潤回報的，剛好這三種土地的應(yīng)用，給不同的階層或者人群帶來不同的收益，政府可以完成對一個比較落后農(nóng)村區(qū)域的社會主義新農(nóng)村、或者新村鎮(zhèn)建設(shè)的目標，比較適合中國新農(nóng)村建設(shè)，也可以使生活條件比較差的村民，在最短的時間內(nèi)跟城市居民一樣享受改革開放30年來的成果。
翟寶輝：土地流轉(zhuǎn)呼喚創(chuàng)新
中國跟國外城市不同的一個地方，就是可以在一個地方選擇一塊土地建設(shè)一個全新的城市。過去我們很多城市，包括一些三線城市，就是這樣建出來的。毛澤東主席曾經(jīng)講過，一張白紙可以畫最美的畫。但是近年，規(guī)劃界，包括我們整個民族都在思考：在國際化的前提下到底我們要建設(shè)什么樣的城市？它有沒有可持續(xù)性？可持續(xù)性除了體現(xiàn)在環(huán)境、生態(tài)方面以外，地域特征上是不是也需要持續(xù)性？
我們做政策研究要求更接近實際。現(xiàn)在從城市化的角度，無論從戰(zhàn)略高度，還是從各種政策層面，我們可以把各種政策看作公共政策集合，或者叫做公共政策集束，當(dāng)你把這些公共政策集合在一起實施的時候，你會發(fā)現(xiàn)他們之間的矛盾非常多，彼此之間甚至是劇烈沖突的。從政治學(xué)意義上講，部門之間的相互制約是有利于實施并防范自由裁量權(quán)過度的，屬于一個制衡的作用，但如果從貫徹落實的角度去看，可能會遇到很多的問題。
比如說土地流轉(zhuǎn)，法制意義上可能沒有問題了，但法是一個體系，它是需要國土資源部落實，還是國家發(fā)改委落實，或者是財政部落實？跟進的法律有沒有修改？這才是決定政策能否實施的關(guān)鍵！還有，如果這個政策授權(quán)地方立法細化，例如廣東省根據(jù)實際情況制定條例很快，可以馬上實施，但如果某省兩年都沒有制定出該條例，就會影響這個政策在該省的實施。
現(xiàn)在是一個需要創(chuàng)新的時代，其中包括理念創(chuàng)新、機制和體制創(chuàng)新。理念創(chuàng)新是什么？我們回頭看一下，當(dāng)時推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時候創(chuàng)新的是什么？創(chuàng)新是不改變產(chǎn)權(quán)的前提下使用權(quán)的分配。這是繞開了土地所有權(quán)的分配問題，設(shè)置了一個使用權(quán)，使用權(quán)可以承包，結(jié)果一下子把農(nóng)民的積極性調(diào)動了起來，農(nóng)村經(jīng)濟搞活了，這就是創(chuàng)新力量。
土地流轉(zhuǎn)理念創(chuàng)新需要跟進的是機制創(chuàng)新，這些機制要能夠保證既不突破原來的底線，又可以解決現(xiàn)在的問題，或者說這實際上就是一個空間創(chuàng)新問題。空間創(chuàng)新我們經(jīng)歷過，大家只是不這樣認識而已：經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)就是這樣的產(chǎn)物。實際上在某種程度上不管是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，還是城市總體規(guī)劃，最終體現(xiàn)為用地布局，即使是項目規(guī)劃，無非就是要找到一個空間。
在開發(fā)區(qū)整頓的時候我就呼吁，我們不要盲目地把過去已經(jīng)做好了的基礎(chǔ)設(shè)施全部倒回來復(fù)耕，因為再過十年、十五年，為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標，我們還會把基礎(chǔ)設(shè)施再“種”進來，供城市建設(shè)的基本運行所使用，如果這樣一來一去，損失就很大。
現(xiàn)在我們呼喚一種創(chuàng)新，就是把土地流轉(zhuǎn)分成若干個層次，確定允許哪些可以流轉(zhuǎn)，哪些具有土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。這不僅是出路，也是創(chuàng)新的源泉！
