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2024年11月23日
星期六
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本期顧問—黃小虎
人物簡介：中國土地學會副理事長，曾任中國土地評估中心主任，中國土地勘測規劃院副院長、院長、黨委書記、巡視員。曾在《紅旗》、《求是》雜志工作15年，研究經濟學、農村經濟、土地經濟、住房改革等；在土地管理系統工作14年，主攻土地經濟研究。2006年榮獲國務院政府特殊津貼。
提問1：農村土地改革在改革開放初期便已開始，其對中國的城市化進程起到了怎樣的作用？過程中又經歷了怎樣的周折？
黃小虎：我國的改革開放事業是以農業聯產承包責任制取得突破為發端展開的。聯產承包的本質，就是農村土地使用制度改革。改革開放后的十幾年時間里，總體政策取向是鼓勵農民利用非農業用地走向市場、發展非農產業的，否則不會有鄉鎮企業的“異軍突起”。而鄉鎮企業的大發展，又對中國的城市化起到了促進作用——不僅催生了大量小城鎮，還培育了一些大、中城市。例如東莞，改革開放前它只是個5平方公里的縣城，隨著鄉鎮企業的發展、產業的集聚，現在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區范圍有70%的土地，至今仍然屬于農村集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的大城市。
我國憲法規定，土地所有權不允許買賣，但土地使用權可以依法轉讓。農村集體土地使用權進入市場是符合憲法精神的。如果按這條路走下去，原本有可能較順利地探索出一條符合社會主義市場經濟要求的土地使用和管理制度改革之路，農村的經濟體制改革也會相對完整，然而歷史的發展總要經歷曲折：改革開放后，城市發展占用越來越多的耕地，在這種情況下，國家擔心若放開集體土地入市，耕地保護會變得更加困難，于是決定修改土地管理法。
1998年修訂、1999年實施的土地管理法規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這兩條規定意味著，農民不能再像過去一樣憑借土地財產權自主參與工業化、城市化進程了；這兩條規定還意味著，此后的城市化進程不再是政府在幕后積極引導、市場在臺上發揮作用的自然歷史過程，而是政府站到臺上大包大攬了。就這樣，歷史的發展拐了一個不算小的彎兒。
提問2：修訂后的土地管理法如何影響了中國城市化的的走向？這一影響是利大于弊還是弊大于利？
黃小虎：新法確立了國有土地有償使用的制度，地方政府很快學會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成了所謂的土地財政；進而很快學會了用土地抵押融資，形成了所謂的土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎設施建設和舊城改造風起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設取得了巨大成績，那么就應該肯定，現行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利。現行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”，并利用“裁判員”身份把集體土地變成了自己的“運動場”。結果，政府隨意圈占農村土地的現象越來越嚴重，系列弊端日益突顯。
首先,耕地保護的目標不可能實現。地方的建設資金主要依賴土地財政和土地金融，就要不斷地征地、賣地，這樣的制度設計本身就不是保護耕地的設計，而是占地的設計。這些年來，全國的城市幾乎無一例外，統統走的是外延擴張的路子，主要原因就在這里。
其次,惡化了政府與人民群眾（特別是農民）的關系。站在農民和農村的角度，通往工業化、城市化的道路有三條：第一，在自己的土地上發展轉型；第二，進城打工；第三，國家建設征用土地。前兩條路是主動參與城市化進程之路，第三條路則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行，但是新法卻把第一條路堵死了，三“車道”變為二“車道”，“交通”自然擁堵；剩下的兩個“車道”又都不太順暢，政府與農民的矛盾因而日益凸顯、激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用地開發房地產，開發商因此處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食是普遍的現象，由此產生嚴重的民生和社會問題。
再次，透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。也就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用賣地收入搞建設，本質上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險：土地金融是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，有些城市一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面如不制止，難免會發生類似美歐的債務、金融危機。
最后，導致政府行為扭曲、失控。政府經營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間；政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發生錯位，降低了行政管理效率；政府經營土地制度，還使社會對政府行為的監管出現盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。
提問3：以上弊端的出現，意味著現行土地制度步入了新的改革節點。您認為，當下土地問題的背后是什么？如今改革的關鍵點在哪里？
黃小虎：這些問題也引起黨和政府的高度重視，至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件提出要改革征地制度，一些政府部門和地方政府也按中央精神開展相關改革試點，取得了不少成果。然而，改革要想取得決定性突破，必須由國家修改相關的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實質性的進展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關的配套辦法即使擬定了也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態。
其實，征地問題和土地市場問題是現象而不是本質。本質的問題是政府經營土地的職能定位，形成了依靠土地財政和土地金融的利益格局和發展方式。改革征地制度，會減少政府的收入；允許經營性項目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。現在，政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運動員”的局面，是在財稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，所以說，如果不從根本上改變發展方式、轉變政府職能，征地問題和土地市場問題的改革也就不可能推得動。
