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2024年11月22日
星期五
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牛鳳瑞 城市化委員會開發（園）區專委會專家顧問、中國城市經濟學會副會長
改革開放以來，我國城市化快速發展。城市化率由1979年的17.9％上升到2014年的53.7％。伴隨城市化水平的提高，城市基礎設施建設取得重要進展，城市公共服務體系不斷完善，城鎮居民生活水平和文明程度顯著提高，同時也引發了諸如能源資源消耗快速增長、環境污染加劇等問題。如何看待城市化與環境保護的關系？我認為應該以對立統一的觀點進行辯證思考，以對自然規律和社會經濟發展規律的敬畏之心選擇我國未來的城市化和環境保護協調發展之路。這個題目十年前我曾撰文作過分析，這里再作梳理和某些重復。
協調發展與環境保護的關系是人類社會永恒的主題
地球生物圈內各物種之間相互依存，又各自依賴于適宜的外部環境。其中任何一種物種的過度繁衍都將波及其他相關物種，打破既有的生態平衡狀態。人類是生物圈的重要組成部分，其生存發展要以適宜的生態環境為條件。任何人類的生存和發展都要消耗一定的物質資源，并對生態環境產生相應的干擾和破壞。在一定的技術水平條件下，人類群體越大，生活水平越高，消耗的物質資源越多，對生態環境的干擾和破壞也越大。協調發展與環境保護的關系是人類社會永恒的主題。其核心問題是最大限度地提高不可再生資源的使用效率和可再生資源的永續利用，關鍵在于科學技術的進步以及相應生產、生活方式的轉變。
我國要在幾十年內實現14億人口的現代化，必須以巨大的資源消耗為前提，由此不僅將對世界資源環境產生重大影響，而且將對國際政治經濟格局產生重大影響。環境保護是我國的重要國家戰略，而選擇正確的保護環境策略則關系到環境保護戰略的成敗。
當前我國發展面臨的嚴峻環境問題，既有自然的原因和發展階段的原因，也有發展觀念和發展方式原因；既有國內原因，也有外部原因。自然原因是順應、適應的問題，較少人為改變的可能。例如資源稟賦決定的消費結構，地理地形地貌和大氣環流決定的空氣、水環境自然凈化能力等等。發展階段是一個歷史過程，只能縮短而不可能超越。只有發展理念、發展方式等人為問題才是轉變、轉型問題。而轉變、轉型又是在一定基礎上，在一定條件下的階梯推進過程。全球化使生態環境問題成為重要的國際博弈課題。在當前，人類對生態環境科學問題還有諸多的未知，生態環境理論、標準、主導權、話語權仍然掌控在發達國家之手。例如，今天風靡全國的PM2.5正是3年前美國駐華大使館率先引導的結果。發達國家與發展中國家面臨的矛盾和利益訴求不同，環境保護的目標和重點也大不相同。我國必須從基本國情出發，在維護國家根本利益與世界潮流之間尋求共同點，選擇適合國情的環境保護目標和質量標準，并實施相應的政策策略。
在微觀上，一個企業應否停產、關閉，不在于有無污染和污染的大小，而在于其產品（服務）有無真正的社會需求。有真正的社會需求而無經濟性替代品是此處不生產、彼處生產問題，即污染的轉移。這種污染轉移的依據是此處生產的環境成本過高，不可承受，而彼處生產的環境社會成本可以承受。若企業轉移伴隨技術進步，資源效率提高和排放下降則是輸入地與輸出地各得其所，皆大歡喜。這也是我們所追求的目標。
在宏觀上，我國雖然已是世界第二大經濟體，但人均水平仍排名在世界第80位左右。人均能源消費量、人均基礎設施存量只有發達國家的幾分之一。支撐13億人口現代化生活水平的基礎原材料只能主要靠國內供給，而不可依靠進口。我國的城市化、工業化還沒有完成，重化工業階段還將持續一個時期。這一階段能源效率、資源效率能夠持續提升，但消耗總量難以降下來，達到拐點還需要一個較長時期，環境污染的壓力在短期內也難以減下來。
實現城市化利大于弊
我國正處于城市化加速時期，但對城市化的種種非難卻不時充斥于輿論媒介，根源在于對城市化缺乏全面深刻認識。在走什么樣的城市化道路、建設什么樣的城市化的問題上，往往尖銳對立，各說各話，原因在于不同的知識結構和信息把握，不同的價值取向和利益訴求。
城市化是實現現代化的必由之路。城市的本質是人口和產業大規模高度聚集，是以空間換時間。城市具有聚集效應和規模效應，因而具有更高的要素配置效率。城市化進程的基本表現是農村人口向城市聚集。實現城市化的基本特征是城市人口占總人口的絕大比重，城市成為社會的主體。
工業化是城市化的動力，但城市化的動力并非僅僅來源于工業化，政治、軍事、服務業等等的需求也是催生城市、推動城市發展的動力。
集中型的工業化是工業化的基本規律。依托于城市化的工業化、與城市化良性互動的工業化有更低的社會成本。鄉鎮企業總體上風光不在，根本原因在于分散的工業化成本過高，沒有市場競爭力。
服務業的發展、服務業比重的提高是經濟發展的總趨勢，但人口聚集的城市才能為服務業的發展提供規模化的市場需求，依托于城市的服務業才會有大的發展。
城市人口的高度大規模聚集使社會深度分工、大規模協作成為可能，而社會深度分工和大規模協作又是更快技術進步的前提。城市因而有更高的勞動生產率，有更多的就業崗位和社會財富創造出來。城市是陌生人社會，較少創新束縛，為社會階層流動開辟了廣闊空間。城市不僅是人居中心、產業中心、知識創新中心、財富中心，而且是構建和諧社會的主體。
城市人口和產業的大規模高度聚集必然造成資源能源的大規模集中消耗和三廢的大規模集中排放，這種大規模集中的三廢排放超出自然能力必然造成污染。但這種三廢的大規模集中排放又為資源的綜合利用、循環利用和集中化、規模化的治理污染提供了有利條件。所以依托于城市的污染治理工程更有效率。城市人口和產業的大規模高度聚集，為交通、供水、供電等公共設施建設提供了社會需求，提升了城市公共設施的使用效率。享受同等生活水平，在城市消費比在農村更節約。
三農問題是我國經濟社會發展的短板。三農的重點和難點都在農民增收，農民增收難的根源在于農民數量的龐大。要富裕農民必須減少農民，而減少農民的根本途徑是城市化，改變大多數農村人口的生產生活方式。一個大多數人口生活在農村的大國要實現現代化是不可想象的，一個大多數人口從事農業生產的大國不可能有較高的社會財富積累能力。沒有農民的大幅度減少，就沒有中國農業的規模化經營，也不會有中國農業的現代化。
再造秀美山川必須改變數億計的農民以土地為生的格局，生態脆弱地區的退耕、退牧要與退人相結合才是可持續的。實施政策引導、政策扶持的經濟性的漸進的生態移民與推進城市化的統籌安排，讓大多數農民、牧民走出深山、高原、草原，進城務工經商，才會有生態失衡地區的生態平衡和生態的自然恢復。移民異地務農多數沒有前途，最后歸途還是進入城市工作生活。過度憂慮進城農民無活可干和對農村居民閑置在家熟視無睹并存，是城鄉二元體制思維的表現。
擁擠、污染、占地、公共安全風險、高地價、高房價等等是城市化之弊，但在一定程度上又是取得城市效益所必須支付的成本。滿足合理的城市化用地不會對我國糧食安全形成威脅，而是提高土地集約利用的重要舉措。城市地價、房價過高將增加城市生活成本、降低城市活力，但城市的高地價、高房價又是社會固定資產大規模投資的轉化，其背后是復雜的社會再分配關系和社會財富代際承傳關系。世界上沒有一個工資收入水平高、發展空間大而地價低、房價低的特大城市。減少污染、保護城市環境、治理城市病是人類始終的追求，但過度夸大城市病，將束縛解決城市病的思路，壓縮城市調整資源配置的空間。
結論：在全球的視野上，城市化與環境保護存在著整體的一致性，只是在城市建成區內才表現為局部的矛盾對立。
關鍵在于合理度的把握
保護環境乃改善民生、實現可持續發展所必需，推進城市化乃現代化的必由之路。兩者皆吾所欲，又存在局部矛盾對立。擯棄非此即彼的思維定勢，以對立統一的觀點進行辯證思考才有出路。
1.環境保護要進行成本與收益的綜合評價，在經濟、社會、政治、文化和生態文明五位一體建設中統籌謀劃。城市是環境保護的重心，但城市環境質量不是要向農村看齊，也較少可能達到農村的環境質量。要在城市效益與環境質量保護成本之間作出權衡，把城市環境質量控制在人們可以接受的范圍內。而且這種權衡要因地因時制宜，既要從基本國情、市情出發，又要與時俱進。
2.農村工業化、農村城市化、小城鎮大戰略等等依然是城鄉分割的二元體制思維的產物，將支付極高的分散工業化、分散城市化成本。重點發展中小城市和小城鎮，人為抑制大城市發展，緣于過度夸大大城市病，與半多個世紀以來國內外大城市率先發展的客觀進程相悖。大中小城市各有其存在的價值，功能互補，不能相互替代。大中小城市協調發展是理想目標，過去、現在、將來均正確，國內外亦無不同，但作為城市化戰略幾乎沒有現實意義。
3.在一定技術水平條件下，城市規模越大，資源配置效率越高。在擴張邊際效益存在的情況下，一個城市的人口增長不可逆轉。北京、上海常住人口已超2000萬，與500萬人口之間尚有1500萬以上的人口增長空間，以500萬人口劃定城市擴張邊界，依據有待充分論證。有條件的中小城市成長為大城市（100萬人以上），有條件的大城市成長為特大城市（500萬人以上），乃至上千萬人的超大城市，在中國城市化進程中具有客觀必然性。
4.人多地少的國情決定了我國必然實施集中型的城市化戰略。即有一個較高的城市化率（至少80％以上）；大城市率先發展，大城市人口占城市人口較高比重；若干個不同等級的都市密集區的形成與發展；緊湊型的城市空間布局。
5.緊湊型的城市空間布局，即一定空間內布局更多產業、容納更多的人口。這有利于節約用地、提升城市運行效率，但也將加劇城市人均空間資源的稀缺性，加大城市環境質量保護的壓力。建設新城、新區，組團式城市布局、擴大綠化隔離帶、增加城市公共綠地面積等等有利于城市環境保護，但也將增加城市用地，增加城市交通和管線里程，加大城市運行成本。
6.不同的產業、行業、企業資源能源消耗的數量與效率不同，按照城市功能定位調整產業空間布局是保護城市環境的重要舉措。但一個城市的發展本質上是自然的歷史過程。城市功能定位是人為主觀判斷的產物，一要尊重城市歷史發展積淀基礎，二要切合城市未來發展的客觀趨勢。違背城市發展客觀趨勢的定位，只能延緩城市發展進程而不能改變城市的發展方向。調整產業空間布局的根本措施是通過資源環境稅費、地價等改變企業經營外部成本，更多地通過經濟手段，發揮市場配置資源的決定性作用。單純以行政措施強制推行將支付極高的成本。
總之，環境保護與城市化的關系錯綜復雜，13億人口的現代化征途漫漫，懷著對自然規律和經濟社會發展規律的敬畏之心，進行系統化的辯證思考，作出統籌安排才有光明前途。
