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2024年11月24日
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中國農業改革最近的進展看起來不是很順利。糧食臨時收儲政策、農業補貼政策、培育農業新型經營主體政策、土地確權政策等一系列政策在最近糧食價格劇烈波動的背景之下出現了一系列問題。這些政策的出發點都是為保護農民作想，但是為什么這些政策在糧食價格波動之下就出現了問題？此時，我們必須要對農業政策問題做一個全面的整理和反思。
糧價波動引發的政策風險
農業政策制定存在多重目標，一般主要目標包括：(1)保障糧食安全供給；(2)確保農民收入增加；(3)維持農村美好環境功能(經濟學上稱為“多面功能”)等。
傳統意義上，中國政府把“保障糧食安全供給”放在優先地位，即所謂的“以糧為綱”。如果既滿足“以糧為綱”，又同時兼顧“增加農民收入”的功能，最好的政策就是對糧食進行價格支持。高糧價既能促進農民增加產出，又能增加農民收入，一箭雙雕。
這樣的政策20世紀60年代在日本和歐洲廣為流行。在國際糧食價格很高的時候，這樣政策的財政負擔很小，而且對生產的刺激有限。但是，如果國際糧食價格變得很低的時候，由于補貼的剛性，價格差加大，財政負擔會越來越重。歐盟在1984年對農業補貼負擔曾經超過歐盟總預算的72%，這導致了歐盟農業政策在2003年“脫鉤”的市場化改革。
糧食價格波動對社會福利的傷害很大。糧價過高，容易傷害城市消費者，尤其是城市貧民。如果糧價過低，又會傷害農民，所謂“谷賤傷農”。但是，由于自然災害以及金融市場投機等因素影響，國際糧價波動在所難免。
國際糧食價格從1990年開始一直處于上升周期，直到最近的2013年。中國正好在這個周期中導入了糧食保護價敞開收購，收購價和國際糧價同步上升。但是國際糧價在2013年開始全面下跌，到2015年中國國內糧食收購價格開始全面高于國際市場價格50%，有些產品甚至是國際價格的兩倍以上。后果就是國產糧食庫存和進口糧食同時不斷增加。庫存和補貼成本使得財政負擔非常沉重。
在這樣的背景下，最近政府不得不降低收購價。這帶來了一系列的政策后果。
現有的很多農業改革都是基于高糧價基礎上的。首先，糧食價格下降傷害了農民收入增加。其次，培育新型農業經營主體、農地流轉等出現了逆轉。
因為大家預期糧食價格高企，很多種田大戶或者企業進入農業，流轉土地，進行大規模種植。現在糧食價格下跌，這些種田大戶損失很大。由于地租是在預期糧價較高的情況下制定的，很多承包人無法支付地租，有些地方甚至出現了跑路的現象。
因為這次的市場風險過大，會造成投資者很大的心理沖擊，會讓很多投資者對農村金融和農業風險有重新認識，導致農地使用權抵押等一系列政策推進受阻。
農地確權要有“歷史的耐心”
中國農業現在遇到的問題在歐洲早就發生了，所以有了歐洲2000年后的“共同農業政策改革”。這次中國糧價下跌也是一個契機，中國的農業政策有必要進行一次根本性的再思考。
農業不同于其它產業，它有兩個特征：季節性和高風險性。在現階段，即使科技非常發達，這兩個特征也不能完全克服。為了對抗勞動強度的季節性和高風險性，世界上各國農業的經營都是以家庭為主體。美國如此，歐洲如此，日本如此，非洲還是如此。以美國2007年的農業普查結果為例：全美國2204792農場中，87%為個人或者家庭農場，8%為農民合伙農場，4%為企業經營農場，1%為其它形式的合作農場。
如果接受這樣的現實，國家就不應該鼓勵推廣“新型農業經營主體”。
但是我們必須承認，中國農業未來必須擴大規模才能自立。現有的生產規模太小。但是如果采取“農地確權”，鼓勵農地使用權流轉，可能操之過急。我們要有“歷史的耐心”去解決這個問題。
即使沒有法律意義上的“確權”，農村任何一塊土地的使用權都是明確的。在現有法律體系下，即使確權，也沒有對農民的土地所有權增加多少保護。有人認為土地確權后可以通過銀行抵押等手段獲得金融資助，從其它國家的經驗來說，農地產權抵押鮮有成功的例子。俄羅斯在20世紀90年代實行土地私有化的一個目的就是想用土地抵押獲得貸款，但是基本上所有金融機構都不接受土地抵押。1995年坦桑尼亞在美國和歐盟的資助下實行土地確權，其一個主要目的也是希望農民通過抵押土地所有權來獲得貸款，但基本沒有銀行接受抵押。其根本原因是：農地不能移動，且農業收益較低，風險很高。
如果現在確權，短期內會把土地的成本顯在化，加大農業生產成本。從長期來說，隨著城市化的推進，造成“人地分離”的情況，為未來的土地流轉兼并造成很大的法律問題。
現有的農地集體所有制，其實是一個很好的制度安排。從長久來說，隨著城市化和農民的凋零，農民人數會越來越少，通過自然調整達到擴大生產規模是水到渠成的事情。在三十年后，農村人口趨于穩定后，實行土地確權肯定要比現在好！
筆者今年有幸擔任世界銀行下屬的“非洲農業研究論壇”的首席顧問(leading consultant)，對非洲土地制度進行了一些研究。20世紀90年代歐美國家在非洲推行的土地確權制度基本失敗了。現在世界銀行開始反思這樣的政策。非洲土地在傳統的制度安排下，集體所有，村長按照人口狀況在村內實行動態分配。但是一旦確權后，土地所有權(使用權)的變更需要到很遠的登記中心，需要等待很長時間，花費很多經費，準備很多材料才能變更。這經常會導致農業耕作錯過季節性。非洲人口的出生率和死亡率都很高，人口處于動態變化中，法定確權不一定是很好的制度。確權最好要等到農村人口穩定之后！
同理，中國的農村人口也處于快速變化中，很多人在轉移到城市，留下來的在老去。如果現在確權，不一定是有效率的行為。對于農業改革，我們要有“歷史的耐心”！
老年農民凋零后，土地自然會流轉兼并
從經濟學的角度來看，中國農業問題包含了三個要素：糧食，農民，土地。農民和土地的結合，生產出了糧食。這三個要素描述了中國農業的三個基本政策：“以糧為綱”，“以民為本”，以及“農地集體所有”。這三者之間有時存在不一致。
傳統意義上的“以糧為綱”，不顧一切滿足糧食自給的政策，在中國經濟高速發展之后，遇到了很大的挑戰。以大規模補貼和價格支持為政策手段的支持政策，使得現有的土地生產力已經趨于極限，大量施用化肥農藥導致了嚴重的農業污染：包括空氣，土壤和水污染等。
2014年中國全年糧食產量為6.07億噸，但進口大豆總量為7140萬噸。看上去只占產量的12%左右。但是考慮到大豆的產量只有小麥等主糧的1/3。這就是說中國進口了耕地面積36%左右的大豆。糧食自給自足已經不可能，所以中國政府改變口號為“保證口糧自給”。政策的改變對中國農業的可持續發展是一件好事。
當然，糧食安全需要維持，但是需要通過完全自給來實現嗎？其實不然。國家在糧食價格政策上應該減少扭曲。按照市場價格，收購適量的儲備糧。同時，應該學習歐洲的經驗，把支持農業的補貼，以土地或者人頭分發到農民手中。這樣農民能夠得到更多的補貼。
中國歷代的統治者都知道國家要“以民為本”。從農民角度來說，中國農村現在基本沒有青壯年勞動力，他們已經轉移到城市，或者在城市打工，剩下的基本是老人在從事農業。由于城市文化和農村文化的差異，這些農民無法融入城市生活，他們大部分都會在農村慢慢凋零。由于計劃生育政策，對于農民來說，他們中的很多人都只有1個孩子，最重要的就是養老送終問題。這才是中國農村最重要的問題。政府應該支持每村都要建立養老院，由老人，集體和國家共同出資，實現他們互助養老，使這些農民在辛苦一輩子后，即使子女不在身邊也能夠在國家的照顧下有尊嚴地離去。
至于土地，如上所述，現有的“土地集體所有制”是一個很好的制度，在青壯年轉移到城市，而老年農民凋零后，土地自然會流轉兼并，農業生產規模自然會擴大。土地確權并不是急于現在就完成，最好等到農村人口數量趨于穩定后實施。
中國農業改革的順序應該是：農民，糧食和土地。對于農業改革，我們要有歷史的耐心，不可能畢其功于一役。
