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2024年11月24日
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張英洪 ：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員。
城市化就是農(nóng)民進(jìn)入城市定居生活、成為市民的過程。中國正處在快速城市化進(jìn)程中。研究中國的城市化，必須認(rèn)識(shí)和把握兩個(gè)基本的體制前提，既城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和集體所有制。中國人喜歡講“特色”，這就是中國城市化面臨的與眾不同的“特色”。
在當(dāng)代中國，農(nóng)民進(jìn)入城市，一方面，面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，另一方面又受到集體所有制的束縛。如果不改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不改革集體所有制，那么，我們推行的城市化，就是傳統(tǒng)的城市化，其特征之一，就是農(nóng)民進(jìn)城了，被當(dāng)作農(nóng)民工，雖然農(nóng)民在城市奉獻(xiàn)勞動(dòng)、創(chuàng)造價(jià)值、繳納稅收，但城市沒有真正接納農(nóng)民，既不給農(nóng)民登記為城市戶口，又不給予農(nóng)民基本公共服務(wù)，農(nóng)民只是為城市打工，一個(gè)外來的流動(dòng)人口，此所謂“經(jīng)濟(jì)上接納，社會(huì)上排斥。”其特征之二，就是農(nóng)民離開農(nóng)村后，在集體所有制下，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰，農(nóng)民不能自愿、有償退出集體所有制，集體所有制就像一個(gè)與生俱有的“體制包袱”一樣，時(shí)時(shí)背在農(nóng)民身上，你想甩又甩不掉，農(nóng)民也不能充分享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在這兩個(gè)基本體制前提下，農(nóng)民一方面失去了平等的公民權(quán)利，另一方面失去了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一系列人為的公共政策安排的結(jié)果，其要害是城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)制度安排上的不平等、不開放，其結(jié)果是公民權(quán)利的不平等，農(nóng)民淪落為“二等公民”。從本質(zhì)上說，城鄉(xiāng)二元體制的安排是違憲的，它嚴(yán)重違背了人人平等的憲法原則。但就是這樣一個(gè)違憲性的制度安排，卻持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)。在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，當(dāng)政者就在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中“謀發(fā)展”。改革初期，在不改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的前提下，搞出的城市化就是一些人津津樂道的“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”。這算哪門子的城市化？這就是所謂中國特色的城市化，一個(gè)排斥農(nóng)民進(jìn)城、拒絕農(nóng)民市民化的城市化。
集體所有制是在一個(gè)充滿天堂般美妙幻想驅(qū)使下國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度構(gòu)建的產(chǎn)物，其要害是認(rèn)為私有制是萬惡之源、公有制是幸福的不二法門，實(shí)質(zhì)上是在俄國人的忽悠下迷信公有制，國家強(qiáng)制性建立起來的漠視農(nóng)民意愿、否定農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的封閉性的制度安排，其結(jié)果是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。俗話說，強(qiáng)扭的瓜不甜。集體化運(yùn)動(dòng)沒有幾年，苦難就降臨了，大躍進(jìn)之后是大饑荒，農(nóng)民以付出數(shù)千萬生命的代價(jià)，為迷信蘇聯(lián)模式的“致命自負(fù)”交了“昂貴的學(xué)費(fèi)”。改革之后，人民公社廢除了，包產(chǎn)到戶合法了，農(nóng)民溫飽問題解決了，但集體所有制卻堅(jiān)持和保留下來。這就是諾思所說的制度上的路徑依賴吧。諾思指出，人們一旦選擇進(jìn)入某一制度路徑就可能對(duì)這種制度路徑產(chǎn)生依賴并在以后發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。路徑一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，非經(jīng)過大的社會(huì)震蕩不足以走出路徑依賴。集體所有制在實(shí)踐中極容易淪為“干部所有制”，集體經(jīng)濟(jì)常常異化為“干部經(jīng)濟(jì)”。
所以，推進(jìn)新型城市化，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革集體所有制。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目的在于建立城鄉(xiāng)平等開放的制度體系，維護(hù)和保障農(nóng)民平等的公民權(quán)利；改革集體所有制的目的在于建立尊重農(nóng)民意愿、允許農(nóng)民自由選擇、維護(hù)和保障農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
怎么破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？就是要樹立平等、開放意識(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。一要破除城鄉(xiāng)制度體系的封閉性，建立城鄉(xiāng)開放的制度體系；二是破除城鄉(xiāng)制度體系的不平等性，建立城鄉(xiāng)平等的制度體系。具體說，一是廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這項(xiàng)改革已經(jīng)開始了，但還留有城鄉(xiāng)二元戶籍制度的尾巴，特別是大城市和特大城市的戶籍制度改革缺乏實(shí)質(zhì)性的突破。不過，我堅(jiān)信，徹底廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度是遲早的事。二是廢除城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。長期以來，城市居民享有基本公共服務(wù)，廣大農(nóng)民則被排除在政府提供的基本公共服務(wù)制度體系之外。最近10年來，政府開始建立覆蓋農(nóng)民的社會(huì)保障制度，農(nóng)民開始進(jìn)入基本公共服務(wù)體系。但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距還較大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。三是廢除城鄉(xiāng)二元土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。我國城鄉(xiāng)土地所有權(quán)不平等、土地產(chǎn)權(quán)不平等，尤其是農(nóng)村缺乏土地市場(chǎng)，既使城市化陷入誤區(qū)，又使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)蒙受巨大損失。我國推進(jìn)以市場(chǎng)為取向的改革已經(jīng)30多年，但在土地、人口生育以及戶籍遷移上仍然堅(jiān)持實(shí)行強(qiáng)有力的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，致使農(nóng)村土地、計(jì)劃生育和城市外來人口問題成為改革進(jìn)程中問題最為突出、最危及社會(huì)和諧的領(lǐng)域。
怎么改革集體所有制？就是要擺脫公有制迷信，將傳統(tǒng)的集體所有制改革為現(xiàn)代合作制。一是要從取消農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槊魑捅Ｗo(hù)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)。通過全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從共同共有走向按份共有，明晰農(nóng)民的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的個(gè)人產(chǎn)權(quán)。二是要從封閉性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)集體所有制是一種農(nóng)村社區(qū)排他性的封閉的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，外部人進(jìn)不來，內(nèi)部人也出不去，這與市場(chǎng)化、城市化要求極不適應(yīng)。三是要從強(qiáng)制性所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感运兄啤＾r(nóng)民既可以自愿加入，也可以自愿退出。總體上說，要將集體所有制改革為尊重和保障農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)、尊重和保障農(nóng)民自愿退出、尊重和保障農(nóng)民民主權(quán)利的開放性的現(xiàn)代民主合作制。
在我國城市化進(jìn)程中，只有清醒地認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和集體所有制這兩個(gè)基本的體制前提，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革集體所有制，充分保障農(nóng)民的公民權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，我們才可能走上真正的新型城市化的人間正道。
