以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
實現農民工在城市定居，是新型城鎮化要解決的問題之一。而農民工的住房保障，又是農民工市民化的困難所在。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》）中做出了“把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系”的表述。然而，如何實現農民工住房保障全覆蓋？對其住房保障的提供要達到何種程度？圍繞上述問題，本報記者采訪了上海財經大學不動產研究所常務副所長、公共政策與治理研究院首席專家陳杰。
明確政府的責任劃分
《中國社會科學報》：您認為，進城務工人員住房保障問題的重點是什么？
陳杰：所謂住房保障，我理解是“住房權”的保障。住房權不是一個簡單的生存權，更是發展權。習近平總書記曾指出，“住房問題既是民生問題也是發展問題”。在國際社會權利研究中廣泛認為，政府需要采取積極行動來主動實現公民包括住房權在內的社會經濟文化權利。
對農民工提供住房保障，即是保障農民工在城市發展的權利。住房保障中需要強調政府的主體地位與責任，但這并不是說政府對居民住房承擔無限責任。與其他領域的社會保障機制一樣，住房保障也要注意防范“福利陷阱”。也就是說，對于住房保障，政府承擔的是救濟責任，只有在個人無法依靠自身力量從市場解決住房問題，且其生存權和發展權受到影響時，政府才應出面干預。
依照這個原則，我們可以劃清政府與市場在住房提供中的界限。當個人能夠依靠自身力量從市場滿足基本住房需要時，政府的責任是保障市場合理秩序；只有自身無法克服住房困難時，政府才有必要直接介入提供緊急救濟，為個人的生存和發展提供幫助。
嘗試積分制和社會保障卡
《中國社會科學報》：在住房保障中，公平分配、有效運營、有序退出等環節必不可少，您對住房保障制度建設有何建議？
陳杰：在實務操作中，對農民工提供住房保障，過多或過少，都會引發很大的社會矛盾。很多地方政府擔心給農民工提供住房保障，在本地形成所謂的“福利洼地”，吸引過多“本不希望來的人口”。這需要與《規劃》提出的戶籍改革聯動起來。具體而言，在《規劃》提出的居住證制度基礎上，可以進一步嘗試戶籍積分制和社會保障卡的配套提供。
戶籍積分制是指，農民工及城市間遷移人口等流動人口，隨著就業年限、居住年限、城鎮參保年限和對當地貢獻的增長，不斷增加對當地公共服務和公共福利的進入權限，直至獲得落戶資格，享受與本地戶籍人口完全一樣的公共服務。
社會保障卡可以全國流通使用，保障流動人口在每個地方都能得到最基本的公共服務與社會福利，但同時又避免流動人口在不同地區享受多份或重復享受公共福利補貼。社會保障卡可享受的公共福利，分為全國一致的基本福利和地方性附加福利。基本公共福利的費用應由中央財政出，以保障公共服務均等化，而地方附加福利則應來自地方財政，這也是地方政府針對性吸引人才的手段。
積分制和社會保障卡相互配套，既可以逐步替代現有的戶籍制度，真正推進以人為本的城鎮化，也可消除地方政府擔心出現的“福利洼地”。作為配套，要采取措施有效激勵地方政府擴大吸收外來流動人口，并使之市民化。對地方政府城鎮化指標的考核，要從以常住人口為基準走向以實際享有市民待遇的人口為基準，最后以戶籍人口為準。
基于地方實際創新
《中國社會科學報》：對于農民工群體的住房保障，除了在制度建設方面進行完善，還應該從哪些方面入手？
陳杰：全面解決農民工住房保障問題，是農民工市民化的關鍵，需要基于公平正義和國家長遠戰略的頂層設計，更需要基于地方實際的多種模式創新。
一方面，要通過加快《城鎮住房保障條例》的制定和頒布，以公共服務均等化為出發點，明晰全國城鎮范圍內總體一致的基本住房保障標準以及政府相應的責任；另一方面，住房保障并不是物理意義上的建筑本身，而是在一個特定城市中生活的落腳點和尋求城市發展機會的根據地。購房者為住房所支付的費用，包括建筑成本、公共服務成本、房產的增值預期貼現等三部分。農民工之所以會面臨住房保障危機，主要在于他們無法支付對城市高昂公共服務成本的對價。因此，在為農民工提供住房時，需要對依托在住房上的公共服務與公共福利進行合理分解。
基本公共服務需要政府補貼，如建筑安全、人身安全、免除流行疾病、清潔用水、子女對普通學校的就近入學機會等，以達到基本的住房保障水準。另一部分公共服務，如交通便捷性、商場、公園、綠化、子女對較好學校的就近入學機會等，則可以暫時延后。
總體上，解決農民工的住房保障，需要農民工個人、用人單位、政府和社會四方合力。在市場化機制運作背景下，政府在一定程度上給予財政補貼，這種公共補貼是一種社會投資，將加速農民工自身人力資本的積累，對保障社會和諧、促進社會繁榮，具有很強的外部收益性。
