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2024年11月24日
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編者按：“只生一個(gè)好，政府來(lái)養(yǎng)老(1985年)；只生一個(gè)好，政府幫養(yǎng)老(1995年)；養(yǎng)老不能靠政府(2005年)；推遲退休好，自己來(lái)養(yǎng)老(2012年)……”這段調(diào)侃文字，盡管并不準(zhǔn)確，但也真實(shí)反映了普通民人對(duì)養(yǎng)老的擔(dān)心。養(yǎng)老金缺口問題一直為社會(huì)擔(dān)心，擔(dān)心養(yǎng)老金不能按時(shí)足額發(fā)放，擔(dān)心因?yàn)槿笨趪?guó)家會(huì)強(qiáng)制推遲退休年齡，擔(dān)心政府不再養(yǎng)老而讓自己賣房“以房養(yǎng)老”。對(duì)于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放的缺口，人社部表示，財(cái)政已開始進(jìn)行補(bǔ)助，機(jī)制已經(jīng)建立，社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)資金的來(lái)源主體是靠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳收入，也包括政府財(cái)政投入，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌。
養(yǎng)老金缺口是個(gè)老話題，有專家認(rèn)為2013 年中國(guó)的養(yǎng)老金缺口將超過 18 萬(wàn)億；但也有官員認(rèn)為不僅不存在缺口問題，而且還有結(jié)余，養(yǎng)老金缺口之說(shuō)是子虛烏有。那么，養(yǎng)老金到底有沒有缺口？有多少種算法？缺口形成的原因是什么？對(duì)此有何對(duì)策？
養(yǎng)老金到底有沒有缺口？
以時(shí)間軸來(lái)看歷史、當(dāng)期和未來(lái)養(yǎng)老金缺口問題。
從歷史結(jié)余看：據(jù)資料顯示，自 2002 年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支一直處于結(jié)余狀態(tài)。
《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2011年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入16895億元，其中征繳收入13956億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2272億元，全年基金總支出12765億元。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存19497億元。
據(jù)《2012年度人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2012年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入20001億元，全年基金總支出15562億元。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存23941億元。
從當(dāng)期結(jié)余看：養(yǎng)老金收支的當(dāng)期缺口是指當(dāng)年養(yǎng)老基金的各項(xiàng)收入之和減去支出之和出現(xiàn)收不抵支的一種狀況。
首先看2012年數(shù)據(jù)，2012年當(dāng)期結(jié)余高達(dá)905億元。據(jù)《2012年度人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2012年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入20001億元，比上年增長(zhǎng)18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長(zhǎng)18.0%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2648億元。全年基金總支出15562億元，比上年增長(zhǎng)21.9%。
再看2011年數(shù)據(jù)，2011年當(dāng)期結(jié)余高達(dá)4130億元。《2011 年度人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2011 年我國(guó)全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入 16895 億元，比上年增長(zhǎng) 25.9%。全年基金總支出 12765 億元，比上年增長(zhǎng) 20.9%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 2272 億元。
但是，《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》分析稱，“2011年當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況看上去還不錯(cuò)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)速度快于支出增長(zhǎng)速度，使得當(dāng)期結(jié)余大幅度增長(zhǎng)”。但是，如果精確分析發(fā)現(xiàn)，2011年全國(guó)當(dāng)期結(jié)余幾乎沒有任何余額。《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》介紹，2011年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余高達(dá)4130億元，但是，如果剔除高達(dá)2272億元的財(cái)政補(bǔ)貼，再剔除由擴(kuò)大覆蓋面導(dǎo)致的“補(bǔ)繳”1511億元，當(dāng)年的收支余額僅為347億元。如果再剔除“預(yù)繳”和“清理歷史欠費(fèi)”等因素，2011年幾乎沒有任何余額。這說(shuō)明，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常繳費(fèi)收入與支出基本相等。
向未來(lái)看，養(yǎng)老金未來(lái)缺口是指由于種種原因未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金收支差額。
在10 年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老金收支狀況中發(fā)現(xiàn)：我國(guó)養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)速度較快，如果除去每年國(guó)家的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳收入剛好和養(yǎng)老金支出持平。但是，在 2002 年和 2003 年出現(xiàn)了征繳收入不足以維持當(dāng)年支出，以及2008 至 2010 年養(yǎng)老金的總支出年增長(zhǎng)率要超過總收入的年增長(zhǎng)率的現(xiàn)象。有學(xué)者斷言，若此種情況持續(xù)出現(xiàn)，則養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體缺口在未來(lái)或?qū)⒃俅纬霈F(xiàn)(剔除財(cái)政補(bǔ)貼)。
此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可避免產(chǎn)生的通貨膨脹問題，也會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成一定影響。已經(jīng)積累起來(lái)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益率只有高于同期的通貨膨脹率，才能實(shí)現(xiàn)保值增值，否則就會(huì)出現(xiàn)未來(lái)缺口。所以，目前,中國(guó)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金正面臨著通貨膨脹的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
據(jù)安邦咨詢研究員劉梟介紹，德意志銀行與中國(guó)銀行在2012年分別獨(dú)立完成了對(duì)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和估算。德銀的結(jié)論是，與GDP的規(guī)模比較，在不改革的情況下，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到0.2%的GDP，到2050年達(dá)5.5%的GDP。今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義GDP增長(zhǎng)率作為折現(xiàn)率來(lái)計(jì)算)相當(dāng)與目前GDP的75%；中銀則稱，在2010年，中國(guó)養(yǎng)老金缺口已達(dá)16.48萬(wàn)億元，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，假設(shè)GDP年增長(zhǎng)率為6%，到2033年時(shí)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。
以全國(guó)和地方的情況計(jì)算：2011年全國(guó)14個(gè)省份收不抵支。據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，在2011 年32個(gè)統(tǒng)籌單位中(31個(gè)省加上新疆兵團(tuán))，上海、江西等 13 個(gè)省份和新疆建設(shè)兵團(tuán)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入收不抵支，缺口高達(dá) 767 億元。2010年有17個(gè)收不抵支，缺口達(dá)679億元。
養(yǎng)老金缺口如何形成？
同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院的梅瓊和遲文鐵認(rèn)為，我國(guó)的養(yǎng)老金缺口主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是隱形債務(wù)，由制度改革時(shí)的“中人”和“老人”產(chǎn)生的；二是個(gè)人賬戶“空賬”問題嚴(yán)重，統(tǒng)籌賬戶對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行挪用。
陜西師范大謝慧明、西北大學(xué)何煉成認(rèn)為，出現(xiàn)資金缺口問題主要表現(xiàn)在隱性債務(wù)、個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行及養(yǎng)老基金收不抵支三個(gè)方面。一方面人口老齡化使養(yǎng)老金支出增加，另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)有限的覆蓋面較小使養(yǎng)老基金收入增長(zhǎng)緩慢，這些都成為養(yǎng)老金缺口增加的重要因素。
西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院張運(yùn)剛分析指出，我國(guó)人口老齡化始于 20 世紀(jì) 70年代，在 2030 年左右迎來(lái)老齡化最高峰，隨后緩慢，這是導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的最關(guān)鍵因素。
東北財(cái)經(jīng)大學(xué)吳旭東、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)周鳳珍則認(rèn)為，造成養(yǎng)老金缺口的重要原因是我國(guó)實(shí)行雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其指出公務(wù)員和事業(yè)單位人員在職期間不但不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而且退休后的養(yǎng)老金替代率年年攀升，高達(dá) 80%，反觀企業(yè)職工有時(shí)還因負(fù)擔(dān)不起高額的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而棄保或逃費(fèi)，最終退休后的養(yǎng)老金替代率只有 40%多，收支不合理的養(yǎng)老制度逐漸加大了養(yǎng)老金缺口。
中國(guó)人民大學(xué)教授李珍介紹，中國(guó)的相對(duì)平均預(yù)期壽命將逐步升高，而退休年齡偏低，這種低齡退休無(wú)疑加重了養(yǎng)老金缺口。
解決養(yǎng)老金缺口有哪些對(duì)策？
國(guó)務(wù)院參事室參事馬力對(duì)人民網(wǎng)記者說(shuō)，延遲退休年齡可以解決因人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金缺口問題，這也是世界各國(guó)的普遍做法，并且見效也較快。上世紀(jì),英國(guó)前首相撒切爾夫人就采用此方案應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金危機(jī)。不僅如此，法國(guó)、日本、德國(guó)都采用延遲退休年齡的思路來(lái)達(dá)到養(yǎng)老金“增收減支”的目的。法國(guó)政府于 2010 年推行新的退休制度，規(guī)定退休年齡由 60 歲改為 62 歲；美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)退休年齡由 60 歲延遲到 65 歲；英國(guó)的最遲退休年齡可以高達(dá) 70 歲。
吳旭東、周鳳珍指出，改革公務(wù)員養(yǎng)老制度，使之與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌，能夠有助于平穩(wěn)有效地化解養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)公務(wù)員退休制度存在的主要問題是，單一的資金來(lái)源渠道和與其他職業(yè)群體相比過高的待遇水平。公務(wù)員的退休費(fèi)用全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不用繳納任何費(fèi)用，資金來(lái)源渠道比較單一，且待遇水平過高，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，不利于公務(wù)員退休制度的健康發(fā)展。因此，機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要目標(biāo)，要借鑒國(guó)際上通行的做法，盡快建立個(gè)人繳費(fèi)制度，繳費(fèi)情況與個(gè)人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)、公平與效率的統(tǒng)一，有利于緩解財(cái)政過大的壓力，還能夠進(jìn)一步理順分配關(guān)系，合理確定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇水平。
謝慧明、何煉成認(rèn)為，可以多渠道解決養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的隱性債務(wù)。根據(jù)國(guó)際上通行的做法，支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)有三條主要的融資渠道：國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、發(fā)行特別國(guó)債和發(fā)行福利彩票。
梅瓊、遲文鐵表示，做實(shí)個(gè)人賬戶可以有效減小缺口。個(gè)人賬戶資金是來(lái)自個(gè)人繳費(fèi)，用于職工個(gè)人退休后養(yǎng)老金支付，具有完全積累性質(zhì)。社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金來(lái)自企業(yè)繳費(fèi)，用于現(xiàn)有退休職工養(yǎng)老金支付，具有現(xiàn)收現(xiàn)付制性質(zhì)。不同資金來(lái)源和性質(zhì)的賬戶應(yīng)該采取不同的管理方式。政府應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有，任何部門都不得擠占挪用，個(gè)人有權(quán)選擇競(jìng)爭(zhēng)性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個(gè)人賬戶基金的安全性，使“統(tǒng)賬結(jié)合”真正落到實(shí)處。
也有學(xué)者表示，可以增加基金投資收益率。社保養(yǎng)老基金統(tǒng)籌賬戶除用于當(dāng)期的養(yǎng)老金發(fā)放外，與個(gè)人賬戶資金一起，是應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老基金債務(wù)的戰(zhàn)略性儲(chǔ)備基金，因此要對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行投資管理以使養(yǎng)老金達(dá)到保值增值的目的。除此之外，較高的養(yǎng)老金投資收益是緩解養(yǎng)老金缺口的重要途徑。
全國(guó)社保基金理事會(huì)黨組書記戴相龍表示，要加大國(guó)有資產(chǎn)劃撥力度，擴(kuò)大全國(guó)社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰養(yǎng)老金收支缺口。建議對(duì)劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)全國(guó)社保基金，應(yīng)建立完整的法規(guī)和制度體系。
關(guān)于養(yǎng)老金的歷史債務(wù)問題，人社部新聞發(fā)言人尹成基10月25日表示，這些將由社保制度和國(guó)家財(cái)政共同承擔(dān)。從提出“兩個(gè)確保”開始(確保已進(jìn)再就業(yè)服務(wù)“中心”的國(guó)有企業(yè)下崗職工都能按時(shí)領(lǐng)到基本生活費(fèi)，并代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；確保參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金能夠按時(shí)足額發(fā)放。)，對(duì)于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放的缺口，財(cái)政就開始進(jìn)行補(bǔ)助。到目前機(jī)制已經(jīng)建立，社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)資金的來(lái)源包括財(cái)政投入，主體是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳收入。
今后將積極推進(jìn)相關(guān)改革，穩(wěn)步提高統(tǒng)籌層次。2009年，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。下一步目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，要進(jìn)行制度、方案設(shè)計(jì)，進(jìn)行充分論證，提出合理的方案，明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件允許的情況下實(shí)施。
名詞解釋：
基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是國(guó)家根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制建立和實(shí)施的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。在這一制度下，用人單位和勞動(dòng)者必須依法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，在勞動(dòng)者達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡或因其他原因而退出勞動(dòng)崗位后，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法向其支付養(yǎng)老金等待遇，從而保障其基本生活。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度，并且是社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的險(xiǎn)種之一。
社會(huì)保障基金是根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實(shí)施社會(huì)保障制度而建立起來(lái)、專款專用的資金。社會(huì)保障基金一般按不同的項(xiàng)目分別建立，如社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救濟(jì)基金、社會(huì)福利基金等。其中，社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金中最重要的組成部分。2013年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次列入預(yù)算報(bào)告，接受我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按險(xiǎn)種分別編制，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)基金。
全國(guó)社會(huì)保障基金(以下簡(jiǎn)稱社保基金)是指全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱理事會(huì))負(fù)責(zé)管理的由國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金。 社保基金是不向個(gè)人投資者開放的，社保基金是國(guó)家把企事業(yè)職工交的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中的一部分資金交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。2013年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次列入預(yù)算報(bào)告，接受我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。2013年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按險(xiǎn)種分別編制，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)基金。
