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2024年11月24日
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作者簡介：
歷任河北社科院農村所副所長、研究員、所長；中國社科院社會學所研究員；中國社科院城市發展與環境研究中心主任、研究員。社會兼職：中國城市經濟學會副會長、中國城市建設峰會專家委員會暨《城市建設》雜志社專家委員會副主任委員、河北省社會科學高級職稱評審委員會委員、中國社科院經濟學科片學術委員會委員、北京市十一·五專家咨詢委員會委員。
先后主持完成省部級以上科研課題22項，獲省部級一等、二等、三等優秀成果獎、科技進步獎11項。先后發表《縣級農村規劃方法》、《河北糧食問題研究》、《一個華北自然村落》、《西部大開發在城鎮集聚》等12部著作、論文160多篇。
隨著我國工業化和城市化進程的推進，政府征收農民集體土地在所難免。我國現行的征地制度是20世紀50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，它對于保證國家建設、節約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，征地制度存在著許多不適應時代發展的因素，弊端日益凸現。2012年11月28日，國務院常務會議討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。改革現行征地制度既是農地城市化過程中農民城市化進程滯后的必然要求，也是提高城市化質量、讓農民共享城市化成果的現實需要。
現行征地模式存在五大弊端
具體而言，我國現行征地模式主要具有五大弊端：
一、具有濃厚計劃經濟色彩。
目前，我國正在為建設全面小康社會而全力沖刺。然而，我國的現行征地模式卻依然具有較為濃厚的計劃經濟色彩，國家每年基本是按計劃分配土地。每年下達用地計劃，層層分解到各個地方，讓地方無條件地作為一個硬性指標來執行。這就會在一定程度上束縛客觀、合理的建設用地。比如，一個地區或城市需要10平公里的土地來發展產業，但獲批的土地只有6平公里。為了滿足使用需要，他就只能違規使用土地。
從這個角度上來講，一些地方的違規使用土地雖然違規，但合理。也正是這種帶有計劃經濟思維模式的供地模式，導致近些年來土地使用違規事件層出不窮，也使得中央和地方的關系出現扭曲。
二、有剝奪農民的傾向。
整體上來講，現有土地征收模式有剝奪農民的傾向，特別是邊遠地區的建設用地。相比國外，我們國家很多基礎設施建設，如高速公路、鐵路等的成本要低得多。這是為什么？這其中最為重要的一個原因就是土地征收成本低，這在邊遠地區體現得非常明顯。土地成本低，就意味著農民把原本屬于自己的利益讓給了國家。
需要強調的是，現有征地模式中，城市近郊農民的收益還是頗豐，尤其是很多一線城市的城郊結合部地區。如北京大望京村，2009年大望京村土地被征收后，祖祖輩輩生活在這里的農民演繹了現實版的一夜暴富的神話。很多農民一次性拿到了上百萬數百萬的補償款，一般的家庭除了幾套安置房，至少還有上百萬，而多的達七八百萬甚至上千萬。
然而，迅速到來的巨額拆遷款在帶來財富的同時，也給大望京村村民帶來了各種始料未及的煩惱。有母親告閨女的，有哥哥告弟弟的，就上法院，姐妹鬧得誰也不理誰，大打出手。村里的離婚率也像銀行存折里的數字一樣飛漲。
其實，類似北京大望京村這樣的鄉村因拆遷暴富幾乎在全國各大中城市都有上演。深圳市區里面的大沖村改造工程，村民一夜之間成為千萬甚至是億萬富翁。廣州天河區新塘城中村現在正在搞拆遷，拆遷之后戶戶村民都將有超過百萬的身價。最多一戶補償了5000萬。
近郊農民因土地拆遷而一夜暴富其實是不正常的，如果國家相關部門不加以引導，很容易導致一系列負面社會問題，并扭曲社會關系。如何來引導？最為重要的就是國家應該通過財政轉移支付的方式，把一部分近郊農民獲得的拆遷款用來補貼邊遠地區的農民，讓他們也享受到城市化的成果。
三、拆遷信息透明度、公開度不夠。
客觀地講，目前我國不少地方的拆遷信息透明度、公開度還不夠，從而造成權力尋租和腐敗事件不斷。這主要體現在三方面，首先，虛構征地拆遷補償項目貪污補償款。集中表現為虛報田畝數、虛構土地附著物、虛列農戶或房屋權屬人、虛增拆遷面積、偽造補償發放表、冒名領取補償金等。
其次是，隱瞞實際補償標準暗中“吃差價”。有的村干部在與相關單位協商補償款的過程中,打著為村民謀利益的幌子，全力“殺價”，擅自在與征地單位協商時提高土地補償費的標準，暗中“吃差價”。
四、農民補償偏低。
法律規定征地補償費用只按照其用途給予包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內的產值補償，其補償“最高不得超過被征地前平均年產值的30倍”；這種補償金額是基于農地收益計算的，不能準確反映農地轉為非農用地的預期收益；而且土地具有巨大的增值潛力，土地補償費遠遠低于土地出讓價格；因此現行的征地補償標準明顯過低。
改革現行征地制度能讓讓農民分享城市化成果
2012年11月28日，國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。這一改革，可謂“千呼萬喚”。在新政策最終出臺前，中國大量農村集體土地在轉為建設用地過程中，為地方政府帶來豐厚土地財政收入，而農民卻所獲有限。
相關統計數據顯示，60%經歷了征地的村莊，農民對補償都不滿意，69.7%的人認為補償太低，38%的人表示沒征求農民意見，35.8%的人認為補償不足以維持長期生活，24%的人認為市場價格遠高于補償水平，還有23.4%的人表示大量補償款被截留及挪用，16.4%的人表示沒有任何補償，9%的人稱補償被拖欠至今。
此外，28.8%的農民事先未得到任何通知，58.2%未就補償額征求農民任何意見。數據表明，若事先得到通知，農民的滿意度會提高兩倍，征求農民意見的話，農民滿意度也會提高一倍。
客觀地講，改革現行征地制度可謂迫在眉睫。此項改革，可以通過提高補償標準，增加農民財產性收入，保護農民權益。這種地方政府 “放利”而農民“得利”的政策轉變，是應有之舉，也是必須之舉。
在業內，其實早就有專家指出，中國征地制度改革“不宜再拖了”。中國自上世紀90年代就開始討論征地制度改革，基本遵循“縮小征用范圍、提高補償標準、拓寬安置途徑、完善征地程序”的改革思路，但進展并不順利。當前，中國征地制度改革條件已經具備、時機已經成熟。
盡管修改條款細節還未公布，但中共在十八大報告中已承諾，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，具體政策必然圍繞這一基本原則。
中國土地管理法中規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。這意味著，一畝地農業產值如果是1000元人民幣，農民賣出土地最多只能拿到3萬元，最終這塊土地無論掛牌拍賣價格高低，“大頭”都歸地方政府。 難怪有抱怨說，補償標準不但趕不上地價上漲，甚至趕不上菜價上漲。
毫無疑問，這樣的征地制度導致農民意見很大，農民失地、缺乏就業機會，發展能力也受到很大限制。
有消息稱，此次征地改革將在現行補償標準上提高十倍。果真如此，那將善莫大焉。不過，如果能進一步做到區別對待可能會更好。當前我國一些城郊地區，尤其是一線城市的城郊地區，補償費用已基本和市場接軌，而偏遠山區的補償標準可能還停留在上世紀80年代的水平。如果能把偏遠山區的補償水平進行大幅提升，這不僅能讓他們享受到城市化的成果，還能大大縮小地區貧富差距。
不能妖魔化土地財政
近些年來，土地財政成為了眾多專家學者抨擊的對象之一。在一些人看來，土地財政幾乎和土地腐敗可以劃上等號。這有妖魔化土地財政的傾向。
土地財政其實是一個中性詞，它也遠沒有我們想像中那么面目可憎。在不同歷史階段，土地，作為最重要的一種生產資料，發揮著不同的作用。在商品社會時代，土地是名符其實的財富之母，人類的生產生活都離不開它。同時，它也是一種社會財富和社會資本。在社會主義市場經濟時期，土地不僅是國家重要的宏觀調控介質，也是社會再分配的一個有力杠桿。
土地財政的存在，是我國土地公有制的制度安排。誠如國家土地副總督察甘藏春所言，土地財政是一個客觀事實，是我們的一個制度安排，因為中國憲法確定，城市土地是國家所有，國有土地變成資產，形成資產性收入，這必然是財政性收入。
當前我國樓市調控，繞不過土地財政，這是不爭的客觀事實。樓市政策背后是土地財政，土地財政背后是分稅制。土地財政雖然飽受垢病，但不可否認，土地財政是分稅制后地方政府提供公共服務和推動經濟增長的重要支撐。
作為政府重要的非稅收收入之一，土地財政除了大家耳熟能詳的土地出讓金之外，還包括新增建設用地有償使用費、土地使用權租金和耕地開墾費等。“這部分土地財政的征收，最大的特點是‘松緊’的不公平。譬如，在住宅和商業用地上，地方政府實行高地價政策，往往可以賺到不少錢，而在工業用地上，地方政府執行低地價政策，常常還要倒貼許多錢。”
與土地相關的稅收也是土地財政的重要組成部分，比如營業稅、契稅，土地增值稅（房地產和建筑業）等。目前，在我國很多城市，這部分收入占到地方稅收的近四成。
此外，地方政府土地抵押融資所得亦是土地財政的重要內容。早就有專家指出，今日的債務就是明日的稅收，在討論土地財政時，如果不把土地抵押融資所得考慮在內，這其實是撿了芝麻丟了西瓜，這部分收入主要用于市政公用設施等方面的建設，其規模相當驚人。
據相關媒體報道，根據央行《2010中國區域金融運行報告》，大體可以推算出地方融資平臺貸款規模約在14.4萬億元左右，這其中主要以土地抵押融資為主。
“吃飯靠財政，建設靠土地”可以說是當前我國不少城市的現狀。這種狀態的存在與當前我國處于城市化高速發展時期不無關系。城市化的高速推進，需要大量建設資金，尤其是基礎設施建設資金，而各級地方政府的資金畢竟有限。這種情況之下，土地財政的支出，除與土地相關的有關稅收可以大部分用于財政的經常性支出外，其余絕大部分可說都是應用于建設性支出。土地財政收入與地方財政收入，土地財政支出與地方經濟發展，可說是一種你中有我、我中有你，相輔相成、相互促進的關系。
土地財政在支撐地方區域經濟發展中發揮著巨大作用，而地方區域經濟的發展、城市生活環境質量的提高，又有助于吸引更多的創業投資者和外來務工人員，反過來又帶動當地樓市價格的上漲，進而拉動土地價格的上漲，而地價的上漲又讓土地財政助力地方經濟發展如虎添翼。
需要強調的是，盡管土地財政在我過城市化進程中發揮了重要作用，但凡事過猶不及，如果土地財政過度補貼工業投資，不僅會導致房地產市場產生大量泡沫，還會造成國民財富的流失。而政府如果過度依賴土地財政，必然會導致拆建不斷，并最終負債累累。
歸根結底，土地財政本身并沒錯，錯在過猶不及。“過猶不及的癥結，不在土地財政本身，而在地方官員‘政績焦慮癥’。如果不根治‘政績焦慮癥’病根，即便送走‘土地財政’，也難免會迎來‘住房財政’。”
