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2024年11月24日
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摘要：德國是世界上城鎮化發展比較快、城鎮化率比較高的國家之一，其在推進城鎮化過程中的先進理念與管理經驗，深刻地影響了歐洲其他國家，對我國城鎮化建設也具有一定的學習和借鑒意義。
作者簡介：
王鵬，河南商水人，國家人口計生委辦公廳研究室副主任，經濟學博士。
研究方向：人口資源環境經濟學、人口發展規劃和人口管理。
城市是人類文明的結晶，城鎮化是現代化的重要內容。黨的十八大報告提出“城鎮化質量明顯提高”的工作目標，以及“以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”等新任務，對積極穩妥推進城鎮化建設提出了新的更高要求。以此為起點，我國城鎮化建設將進入一個新的發展時期。德國是世界上城鎮化發展比較快、城鎮化率比較高的國家之一，其在推進城鎮化過程中的先進理念與管理經驗，深刻地影響了歐洲其他國家，對我國城鎮化建設也具有一定的學習和借鑒意義。
注重區域協調發展
主要體現在德國城市的均衡發展觀及其政策措施。德國聯邦憲法第106條規定，德國應追求區域的平衡發展和共同富裕。因此在城鄉建設和區域規劃的政策上，有兩項最高宗旨：一是在全境內形成平等的生活環境，減小各地區的差異；二是追求可持續發展，使后代有生存和發展的機會。東德并入西德以后，德國為使全區域生活水準的平等，設立了團結稅，每年有5000億歐元對原東德地區投資，修建高速公路等大量基礎設施，縮小東西部的差距。與德國相比，我國中央財政雖然持續加大對中西部地區和農村的轉移支付力度，但東中西部區域發展不平衡、城鄉發展不平衡的問題仍然突出，基本公共服務水平的差距也較大。比如，2010年，全國地級及以上城市（含市轄區）生產總值占全國GDP的61%，而人口只占全國的29%；城市擁有約70％的衛生資源，而廣大農村只擁有約30％的衛生資源，農村居民人均衛生費用不足城市居民的1/4；東部地區城鎮化率平均達到60%，而中部、西部地區城鎮化率平均只有45%和41%；西部地區人均教育經費支出僅為東部地區的73.5%。因此，我國城鎮化建設還需要進一步在統籌區域發展、推進城鄉共同繁榮上下功夫。
注重大中城市和小城鎮均衡發展
德國在城市化的過程中，始終注重大中城市和小城鎮均衡發展，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。一方面，德國的城市分布避免過度發展城市區域中的某一單一支配性中心城市，因而形成了“多中心”格局。德國有11個大都市圈，包括萊茵-魯爾區、柏林-勃蘭登堡、法蘭克福區、萊茵-美茵區、斯圖加特區、慕尼黑區、大漢堡區等。這11個大都市圈分布在德國各地，聚集著德國70%的人口，并解決了國內70%的就業。另一方面，德國城市化建設遵循“小的即是美的”原則，其產業政策的重點均以中小城市和小城鎮為主，這些城鎮數量多且分布均勻，雖然規模不大但基礎設施完善，功能明確，經濟發達。統計數據顯示，截至2010年底，德國共有大中小城市2065座，其中，82個10萬人口以上的行政區生活著2530萬人，占德國總人口的30%；其余人口則多數分布在2000-10000人的小型城鎮里。全國除排在第1位的柏林有340萬居民外，排在第2位的漢堡只有170萬人口，第3位的慕尼黑只有120萬人口，沒有其它超大規模的城市。與德國相比，2011年我國城鎮人口達到6.9億人，城鎮化率已經達到51.27%，形成了長三角、珠三角、京津冀三大城市群、657個城市和20703個建制鎮。其中，常住人口超過1000萬的城市有13個，超過800萬的城市有30個?？梢钥闯?，發展大城市甚至特大城市一直是我國很多地方政府的首選目標，客觀上造成我國城市群數量不足，中小城市潛力還沒有得到充分發揮，小城鎮數量多、規模偏小，集聚產業和人口能力有限。因此，我國地方政府在城鎮化建設需要按照國家主體功能區規劃的統一部署，走出一條符合國情、大中小城市和小城鎮均衡發展的城鎮化道路。
注重規劃先行
規劃具有法定性、長期性、固定性、穩定性。德國城鎮化建設十分注重發揮規劃的指導和協調作用，其城鎮規劃不僅強調功能完整、布局合理，而且對于交通、通訊、排污等公共設施建設堅持長遠性原則，避免重復建設，并留有充分的發展余地，對今后需要重建、擴建的項目也納入規劃的考慮之中。德國城市規劃的另一個特點是，其制訂過程逐漸由政府主導轉向市民參與，表現在“地方政府+專家+公眾參與”的“三結合”上。在市級的城市規劃特別是控制性詳細規劃的制定過程中，都有市民的廣泛參與。在編制控制性詳細規劃中，市政府要向市民公示，廣泛聽取市民意見，對市民提出的意見和建議，市政府或者規劃局必須給出書面的答復，要向市民逐條解釋說明。因此，市民對自己的城市特別是居住地附近的規劃要求非常了解，有利于形成共建共管的良好氛圍。與德國相比，由于我國城市發展規劃不到位，也就是俗稱的“規劃規劃，墻上掛掛”，特別是人口發展規劃的基礎性地位沒有得到很好體現，基礎設施和公共服務分布不均勻，大量人口涌入城市，使得城市不堪重負，人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等各種“城市病”凸顯。因此，我國城鎮化建設還需要更加注重發揮城市規劃的作用，合理確定人口規模與用地規模，促進城市可持續發展。
注重特色產業支撐
城市能否穩定持續發展，關鍵在于產業支撐。但產業不能憑空發展，而是遵照市場經濟規律，在市場引導下逐步發展起來的。德國城市雖然規模大小不一，但各個城市都有自己的特色、定位和側重點，呈現出主導產業突出的鮮明特點。比如，柏林是文化、工業中心，法蘭克福是金融中心，漢堡是貿易中心，斯圖加特是汽車城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。與德國相比，我國一些地方在城鎮化建設中盲目貪大求全，支柱產業不突出，城市與城市之間產業結構趨同，重復建設現象嚴重。比如，我國內地至少有30多個城市提出規劃建設國際金融中心或區域性金融中心，而世界上的國際金融中心城市一般l0%以上的人口從事金融服務業，這個比例在上海也只有1%，至于區域性的金融中心在我國無論如何也不能同時存在二三十個。由于缺乏產業支撐，個別“新城”甚至成為“空城”、“鬼城”。因此，我國城鎮化建設中要根據城市特點，立足比較優勢，合理定位城鎮功能，以市場為導向，以產業為依托，形成特色經濟，培育支柱產業和主導產業，推進城市持久繁榮。
注重保護文化遺產
二戰后，從上世紀50年代到上世紀60年代，德國人為了重建城市，大規模摧毀了被戰爭破壞了的公共建筑。到了上世紀70年代，德國人認識到這是一個不可挽回的失誤，開始把對歷史文化和古老建筑的保護、修復作為重要內容，規定具有200年以上歷史的建筑必須列入保護范圍，并撥出?？钣糜诰S修和保護工作，使之成為城市獨特個性的重要組成部分。因此，在德國，城市既是建筑藝術的天堂，也是社會歷史的縮影。與德國相比，我國僅用30年的時間就完成了西方發達國家用200年才完成的現代化進程，但也不得不面對的是，破壞歷史文化名城整體格局和風貌、損毀文物建筑和歷史街區的現象普遍存在，大量的文化遺產在城鎮化中快速消失，“千城一面”現象日趨嚴重。因此，我國城鎮化建設中還需要進一步加大對歷史遺產的保護力度，挖掘城市文化底蘊，提升城市品位。
注重環境保護
德國屬于溫帶大陸性氣候，雨量充沛，光照充足，天然森林、草坪形成了基礎的生態環境。同時，由于歷史傳統和人文素質，德國國民對生態建設、環境保護的意識較強。近年來，德國政府每四年頒布一輪生態建設計劃，實行指令性管制。在小城鎮建設中將環境保護作為重要因素優先考慮，堅決杜絕以犧牲環境為代價來發展經濟，在其建設法典中，環境保護制約著建設的全過程，而且政府規定，任何建設項目都要保證綠地總量的平衡。因此，德國幾乎所有小城鎮中森林和花園總面積都占該城的三分之一以上，環境十分優美。與德國相比，雖然我國通過舊城改造增綠、庭院拆墻透綠、中心城區添綠、新區規劃建綠、城郊造林擴綠等多種形式，改善城市生態，但2011年我國城市人均擁有公園綠地面積11.18平方米，尚不足德國平均水平的四分之一。此外，我國許多城市環境污染十分嚴重，綠化水平比較低，生態環境壓力越來越大。因此，我國城鎮化建設中還需要進一步加大保護生態環境力度，改善人居環境，建設美麗家園。
注重人口社會融合
人是經濟社會發展的主體，發展的目的為了人。德國在城鎮化建設中注重保護人的基本權利，培育城市和諧穩定的內在動力。一方面，統一而健全的社會保障體系為城鎮化降低了門檻，社會上沒有明顯的農工、城鄉差別，可以說農民享有一切城市居民的權利，如選舉、教育、就業、遷徙、社會保障等方面的平等權利。另一方面，積極做好外來移民的社會融合工作。目前德國有外來移民672萬, 有移民背景的人有1556萬。上世紀90 年代末以來, 德國政府逐步完善了移民政策理念, 頒布實施了一系列法律文件和融入促進措施，特別是在2005 年生效的《移民法》中增加了移民參加融合課程的義務, 并要求各級政府、宗教團體、社會團體廣泛參與, 為移民提供融合機會。這些政策措施促進了外來移民融入社區、融入城市、融入國家。與德國相比，我國城鎮化建設中面臨城鄉分割的二元人口管理體制障礙。這種依靠戶籍制度，嚴格區分農村人口與城鎮人口、區隔土地福利與城市福利的制度，不能完成農村人口的徹底轉變，大量農村人口進城卻不能落戶定居，建設城市卻不能享受城市福利，不能享受市民待遇。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17％。也就是說，每6個中國人中就有1個是流動人口，我國流動人口總量相當于世界人口排名第10位的日本、排名第11位的墨西哥兩國人口的總和。因此，加強對2億多流動人口的服務管理，促進流動人口融入城鎮，實現農民市民化，已經成為未來我國城鎮化發展的重要任務。
