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2024年11月19日
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國家發改委產業經濟與技術經濟研究所農村室主任
關于“市民·市場·市長”這個主題，我主要從兩個角度講一下。
第一個角度，目前農村集體經濟制度市場化改革滯后，阻礙了戶籍人口的城鎮化進程
戶籍人口城市化進程越往后，難度越大。一些中小城市即使敞開戶籍大門，也不會吸引農業人口轉為城市戶口后大規模進城。主要有兩點理由：
第一，城鄉戶籍吸引力差距縮小，降低了農民工市民化動力。集體經濟制度是中國獨特的制度安排，在一般發展中國家不存在這一制度障礙。按照人口學的推拉理論解釋，農村人口在城市化過程當中，面對城市的吸引力和農村的排斥力二力作用，到了一定階段農村人口進入城市是很自然的。但在中國，這個自然過程遇到了非常大的農村集體經濟制度市場化不足的障礙。
我國城市中的國有經濟是開放性的，國有土地的使用權以及國有資產等生產要素能夠在全社會自由流動交易，而農村集體經濟封閉性較強。換句話說，農村集體經濟很像俱樂部經濟，村集體的土地和固定資產等生產要素所有權只能在集體內部量化分配到集體成員，不對外開放，大大阻礙了集體經濟組織與市場經濟的對接，土地等集體經濟生產要素流動性弱，大多被束縛在村集體經濟組織內部，閑置的集體土地要素難與高效的社會資本融合，市場配置集體經濟生產要素的能力大打折扣。村集體成員不僅身份界定復雜，而且具有一定的世襲性，這都限制了農村經濟市場化進程。農村戶籍人口可以免費獲取宅基地、承包地、林地等，同時市場交易機制又面臨諸多限制。現在搞農村集體經濟確權辦證很好，這只解決了產權細化、量化問題，但村集體經濟組織的經營性資產特別是宅基地使用權交易對象的限制，嚴重阻礙了農村集體經濟的市場化進程。村集體經濟產權即使全部確權頒證到位，如果集體土地使用權不能像國有土地使用權一樣在市場中自由交易，村集體經營性土地要素缺乏通暢的市場交易通道，農村集體經濟的產權改革是“行百里而半九十”，嚴重影響農村現代化的改革目標實現。
當前中小城市戶籍吸引力下降比較明顯。一些城市的公共服務，即使沒有戶口，也能享受。相反，農民的宅基地、承包地、林地,雖然目前缺乏流通變現通道，但預期它們會升值，并且具有就業托底和返鄉居住的社會保障作用，使農村戶籍的含金量在上升，特別是大城市周邊的農民到城市落戶的意愿下降。而農民工進城后，由于中央改革推進力度大，不少城市的公共服務，比如義務教育、就業甚至廉租房等公共服務，沒有城市戶籍也能獲得。在這種情況下，城市戶籍的吸引力在下降。農民是理性的，不會輕易放棄農村戶籍，許多農民只進城不落戶。
第二，地方政府沒能從農民轉市民中獲得凈收益，市長動力不足。據國家發改委宏觀院課題組測算，把一個農民轉化成市民，財政的凈收益是負5500元。其中，農民進城以后可以給財政帶來1100元稅收，同時卻要付出6600元財政支出，一增一減要付出5500元，95%以上都是地方財政來承擔，中央財政承擔的不超過5%。城市政府付出了很高的財政代價，導致城市愿意用人，而不愿意進人。另外，經濟收益方面的測算是模糊的，就業當中帶來的產業收益不直接又不明顯。相反，農民工進城成本被一些專家進行各種各樣的估算，強化了城市政府成本意識，淡化了收益意識，市長一想，遇到這么多麻煩，就不愿意承受，弱化了“農民工市民化”對于地方政府的吸引力。市長從農民進城當中，從農村集體經濟產權改革中沒有得到好處，限制了城市化進程。這是戶籍城市化中面臨的重大制度障礙，與農村集體經濟的改革高度關聯。
第二個角度，市長在推進城市化當中面臨三個“一公里”的制度障礙挑戰
第一，“最先一公里”，決策層障礙。市委書記、市長難以聽到真話。在調研走訪考察和一些座談會中，很多民營企業家不敢講真話，套話虛話多了，真話最多講半句，遇到核心問題避而不談，擔心被貼標簽。這樣決策層就很難了解到基層的困難在哪里，特別是深層次的關鍵環節問題，解決問題的方案及手段越來越少。
第二，“中間一公里”，執行層障礙。部分中層領導干部不敢為、不愿為?！安桓覟椤笔桥?，“不愿為”是動力不足。城市化推進改革有很多制度設計，中央政府和部委不可能為每個城市制訂具體方案，而一些中層干部是什么心態呢？“上無文件不可為”，怕先做了以后，當地的方案不對，被上面推翻，甚至巡視問責，不敢擔責。雖然說“法無禁止皆可為”，但目前環境下，大多數中層以下干部被追責標準不一、政出多門、非專業化給嚇怕了，就是不做。處長、科長們等著上面出文件，縣里等中央，中央等縣里，政策落地遇到中梗阻。除非將中層干部逼急了，不動就騰位子或者降職，那就得動，這是“怕”字當頭。
動力不足是什么原因？因為公職人員激勵機制出了大問題，有“大鍋飯”再次回歸的傾向，績效工資、獎金和津補貼制度跌入“一管就死、一放就亂”的陷阱，重視精神獎勵，輕視物質獎勵，績效工資平均化分配，愿意干事的公職人員主要考慮可能的晉升和職業習慣等在做事，大多數公職人員抱著“多一事不如少一事”的心態，集中表現在一些地方和城市的公共項目向上級申請的數量明顯不如以前。
第三，“最后一公里”，小制度、大障礙。很多改革當中，不是大制度框架出了問題，恰恰是關鍵性的小制度威力巨大?？吹靡姷娜斯懿恢艿弥娜丝床灰?。這些小制度障礙，是“微型炸彈”。例如，在“放管服”改革中，大多是一句話或者幾個字的“微制度障礙”卡住了市民和企業的福利。這些關鍵環節的“微制度障礙”對城市化發展有很大影響，如果不破除，要想獲得一個很好的城市化效果，恐怕難度很大。
