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2024年11月24日
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近日，為提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設資金來源，住房和城鄉建設部、財政部、發改委等七部門聯合印發《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），這意味著中國目前最大的公共基金——住房公積金用于支持保障性住房建設的試點工作正式啟動。
《實施意見》強調，在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，貸款利率按照5年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%執行，嚴格控制貸款規模、禁止無償調撥使用。
《實施意見》提出，利用住房公積金閑置資金發放的保障性住房建設貸款，必須定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設，禁止用于商品住房開發和城市基礎設施建設。
一方面是低收入群體需要的經濟適用房建設資金缺口巨大，另一方面是住房公積金閑置額度巨大，《實施意見》的頒布，成為解決這一矛盾的有力嘗試。然而，爭議也隨之而來。有輿論認為，用住房公積金支持保障性住房建設在合法性、公平性、必要性等方面還存在亟待解決的難點。那么，《實施意見》發布的宏觀背景是什么？用閑置公積金支持保障性住房建設的可行性在哪里？《實施意見》背后社會輿論產生分歧的焦點又在何處？
公積金巨額閑置 如何盤活成難題
中國的住房公積金制度，是1990年代初期中國住房制度由計劃體制主導向市場體制主導的演變過程中，在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，所產生的自主原發住房金融制度創新。截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，繳存余額為12116.24億元，新增余額2511.13億元。
據3月22日住房和城鄉建設部發布的《2008年全國住房公積金管理情況通報》顯示，全國住房公積金繳存余額去年首次突破了萬億大關。僅從北京地區來看，截至 2008年年底，累計歸集住房公積金1813.77億元，提取904.24億元，余額909.53億元。同時，截至2008年年底，北京已累計發放住房公積金貸款369507筆，金額851.85億元，回收金額433.27億元，余額418.58億元。
為什么住房公積金閑置如此之多？拿北京為例，有專家分析為這四個原因：一是受經濟危機影響，去年北京樓市銷售量大幅萎縮，買房的人少了，做公積金住房貸款的人自然也相應減少；二是相比前幾年，去年一年北京公積金繳存職工人數增長較快，繳存職工凈增30.92萬人；三是去年多數單位公積金繳存比例由10%提高到了12%，同時，隨著很多職工工資的調高，繳存基數也在提高；四是可能還存在部分開發商不愿意購房人做公積金貸款的情況。除此之外，部分地區的住房公積金還在貸款方面設置了諸多限制條件。這些原因造成住房公積金的資金偏向于過多閑置，沉淀率比較高。
存繳的速度遠遠超過了開支的速度，住房公積金越積越多。如何盤活閑置公積金成為一個棘手的難題。事實上，用公積金支持保障性住房建設由來已久，只不過以前只涉及公積金的增值收益，未動本金。隨著住房公積金積累規模及增值收益的增長，住房公積金的增值收益越來越成為我國住房保障資金尤其是廉租房建設資金的重要來源之一。據了解，2007年末住房公積金為廉租住房補充資金總額為130.03億元，余額為51.03億元，累計向同級財政上繳城市廉租住房建設補充資金79億元。隨著本次《實施意見》的出臺，政策直指數目更大的公積金本金。這對于保障性住房建設的資金缺口無疑是一劑良方。
住房和城鄉建設部有關負責人分析說，利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設，有利于完善住房公積金制度，提高住房公積金使用效率，增加住房公積金收益，實現住房公積金保值增值；有利于帶動住房投資和消費，促進經濟平穩較快增長；有利于拓寬保障性住房建設資金來源，加快保障性住房建設，解決城鎮中低收入家庭住房問題，推動實現“住有所居”目標。
經適房仍是住房保障的有力手段
據觀察，本次《實施意見》的出臺醞釀已久。早在今年年初，住房和城鄉建設部部長姜偉新就表示，即將啟動閑置公積金支持保障房建設的試點工作。國務院總理溫家寶在今年的政府工作報告中，也指出要“選擇一些有條件的地區進行試點，把部分住房公積金閑置資金補充用于經濟適用住房建設”。今年七月，住建部副部長齊驥做客中國政府網時表示，住建部正會同國務院按照公積金管理條例積極推進這項工作。
保障性住房的建設究竟面臨怎樣的瓶頸，以至于動用到閑置的住房公積金呢？據了解，當前全國住宅房地產投資有明顯下滑趨勢。最近，中央政府力推9000億保障性住房投資，這在保民生方面有著長遠的戰略考慮，同時也有保增長穩固經濟全局的救火意義。然而，這9000億的保障性住房投資資金卻遠遠無法落實。據專家分析，現在社會資金連商品住宅的投資熱情都不大，更何況微利甚至多可能虧本的保障性住房投資。政府財力十分有限不說，大量財政資金投入到保障性住房這樣的長期項目上風險也很大。在這種背景下，住房公積金那高達1.2萬億的“閑置資金”自然引起矚目，被決策部門認為是保障性住房投資的穩定可靠的資金來源。
然而，作為公積金支持的保障性住房中占最顯要地位的經濟適用房，卻因近年來出現的一系列問題而廣受公眾質疑。這些質疑使本次《實施意見》在公平性方面遭受挑戰。
自1998年以取消福利分房為標志的中國住房制度改革拉開序幕，經濟適用房就進入中國城市居民的視野。作為面向中低收入家庭的保障性住房，經適房圓了不少居民的家園夢。經過市場的歷練，經適房建設已經成為中國住房市場供應體系中不可或缺的一部分，可正是由于它的特供性和稀缺性，在受到社會普遍關注的同時，也出現很多不和諧的音符。
今年6月，武漢市武昌區余家頭124套經濟適用房公開搖號，竟搖出6個購房資格證明編號相連的號碼，出現此種情況的概率只有千萬億分之一。事后調查，這是一起官商勾結、多方利益集團“通力合作”制造出來的買賣丑聞。與此類似的事件還有很多，比如鄭州規劃的經濟適用房被違規建設成別墅，北京女孩梁靜因盜賣回龍觀小區40多套經濟適用房而被立案審查等等。這些問題反復出現，讓公眾產生了質疑，給決策部門敲響警鐘，讓人們重新審視經濟適用房的歷史合理性。在此大背景下，《實施意見》動用公眾的住房公積金支持經適房建設，自然觸動了很多人的敏感神經，讓人們對這一行為的合法性、對資金的安全性產生了疑問。
經濟適用房自推出以來，就處在長期的探索和完善中。有人認為經濟適用房優化了產業結構、有效地抑制了住房價格、實現了住房合理分配、給中低收入者帶來了切實的利益；也有人認為經濟適用房并沒有真正實現濟弱救貧，沒能從實際上給中低收入者帶來切實利益，導致了雙軌制和不公平競爭。不過，有一點無可否認，經濟適用房從產生到現在，其初衷和目的是好的，并起到了一定的積極作用，盡管這一制度在具體運作中暴露出諸多缺陷，但在解決城鎮“夾心層”“住有所居”方面，經濟適用房仍舊是住房保障的有力手段。
公積金支持經適房建設如何可行？
為了讓公積金支持經適房建設成為可能，無疑必須找到保障公積金繳存職工合法權益、解決資金安全問題的方法。這些內容，在《實施意見》中得到了很好的體現。《實施意見》特別強調了一個前提——優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金。在此前提下，才可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，并嚴格控制貸款規模，禁止無償調撥使用。
據規定，試點不改變繳存職工住房公積金所有權，不影響提取和進行個人住房貸款。試點城市人民政府在制定試點實施方案時，必須征求繳存職工意見。試點城市人民政府要及時公布試點的建設規模、開發單位、建設成本、供應對象等內容，接受社會和群眾監督。
同時，《實施意見》規定，利用住房公積金貸款建設保障性住房，必須嚴格控制供應對象，面向城鎮中低收入住房困難家庭。完善申請、審核、輪候、復核等制度，加強動態管理。在同等條件下，繳存住房公積金的中低收入住房困難職工，優先購買或租賃。
此外，《實施意見》在由公積金支持的保障性住房建設貸款用途方面，也有明確的規定，即貸款必須定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設，禁止用于商品住房開發和城市基礎設施建設。
為加強貸款管理、保證資金安全，《實施意見》明確了以下幾項措施：一是設立資金監管專項賬戶，對貸款資金流動實行全程封閉管理；二是住房公積金管理中心對貸款項目進行嚴格評審，并提交試點城市住房公積金管理委員會審議、人民政府批準；三是住房公積金管理中心要加強貸前調查、貸中審查、貸后管理，切實防范貸款風險；四是落實貸款抵押，借款人必須以在建項目、房產或土地使用權足額抵押，不得重復抵押；五是規定試點城市政府承擔落實償還貸款的責任，確保貸款本息按時償還。
據了解，各省、自治區、直轄市人民政府將在《實施意見》印發后60日內，將試點城市名單及實施方案送住房城鄉建設部、財政部、人民銀行審核批準。《實施意見》同時強調，非試點城市不得利用住房公積金發放任何項目貸款。必須加強對住房公積金的監督檢查。住房和城鄉建設部、財政部、發展改革委、人民銀行、監察部、審計署、銀監會要各司其職，各負其責，密切配合，切實加強對試點工作的監督檢查。對在住房公積金試點工作中出現違紀行為的，要依據有關規定，嚴肅追究有關領導和人員的責任；構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。
爭議焦點集中于合法性與公平性
盡管《實施意見》已經在利用閑置公積金支持保障性住房的可行性方面做足功課，不過，《實施意見》仍遭受了部分人士尤其是法律界和房地產業內人士的質疑。部分民間聲音更是旗幟鮮明地提出“憑什么用我的公積金建經適房”的疑問。
合法性的“先天不足”
中國社科院公共管理與政府政策所馬光遠博士撰文提出，住房公積金的產權完全屬于“個人”所有，作為信托管理者的“住房公積金管理中心”憑什么利用其建設經濟適用房?
確如馬博士所言，在法律關系上，按照目前實施的國務院《住房公積金管理條例》第三條與第五條規定，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有；住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則；住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。既然產權完全屬于個人所有，公積金卻被用于建設保障性住房，這“有侵犯個人產權的嫌疑”。
社科院房地產金融研究所研究員汪麗娜指出，住房公積金閑置與保障性住房資金短缺是兩個獨立的問題，經濟適用房建設的資金短 缺可以通過拓寬融資渠道來彌補，而解決住房公積金閑置問題只需適度松綁即可。
社會保障難及“絕對公平”
另一方面，利用公積金建設保障性住房在公平性方面也存在不足。北京一位金融從業者坦言：“北京閑置的住房公積金中，也有我的一份，但是，我的戶籍不在北京，建了經濟適用房，我也無權分享政策優惠。”有數據統計，截至2007年12月初，北京市常住總人口1740萬人，外地戶籍常住人口達540萬。相當一部分北漂是無法享受到經適房建設成果的。
事實上，即便每個月都在繳納住房公積金的北京本地人，也有相當一部分并不符合申購經濟適用房的條件，無法享受利用公積金閑置資金建成的經濟適用房。而在廣州、武漢等地還出現經濟適用房滯銷的情況。一旦動用公積金建造的經濟適用房也遭遇滯銷，由此對正常公積金貸款人可能造成的影響，也在人們的普遍擔憂之中。
行政責任的轉嫁與利益沖突
有專家分析，在行政責任上，在沒有經過行政民主決策程序情況下，將屬于個人所有的職工住房公積金用作保障性住房建設（雖然還只是試點實施意見），不僅存在侵犯職工個人合法財產所有權之嫌，在結果上還有將本應由行政部門承擔的社會保障責任，轉嫁給職工個人之嫌。
在利益關系上，雖然《實施意見》對動用資金額度作了50%的限制性規定，但由于《實施意見》中所規定的支持保障性住房建設貸款利率高于職工個人住房貸款利率。在此情況下，人們將普遍擔心，有關地方政府會不會出于自已的政績，或者是相關管理中心為了部門自身的住房公積金“保值增值”需要，而對職工個人的住房貸款需求作出有意或無意、這樣或那樣的限制。應該說，只要在動用住房公積金問題上存在部門與職工之間的利益需求差別，那么這種利益上差別或者說是沖突關系，就完全可能因為社會話語權的強弱不同，而異化成強勢一方對弱勢的利益侵占，甚至于還可能會有以強凌弱社會不公問題的出現。
有學者建議，住房公積金要進入保障性住房或者任何性質的住房投資，有幾個問題還需要思考清楚——一是住房公積金用于住房投資有沒有流動性風險？地區割裂的管理體制導致即使一些地方確實有閑置的住房公積金資金也很難被急需的其他地方利用起來；二是需要明確住房公積金的產權歸誰、誰有權力動用。按照現有的法律法規，住房公積金的產權表面上應該歸繳納人所有。必須從理論上解決住房公積金的產權屬性和性質。第三，住房公積金要進入到住房建設領域，不管什么性質的住房建設，前提必須是管理的主體要有全程監控的能力，要有足夠的能力識別風險、時刻保證資金的安全性、按時回收以及滿足收益率要求。
