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2024年11月22日
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原標題：中國城鎮化的天花板在哪里？
中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員 魏后凱
近年來，中國政府加快戶籍制度的改革，加快推進農業轉移人口的市民化，中小城市的戶籍制度已基本放開。2018年以后，農民市民化的意愿大幅度下降，只有50%左右。在浙江、珠三角等發達地區調查顯示，當地想要農村戶口的人比想要城市戶口的人還要多。
本文是中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱研究員在“2018年IPP國際會議”上的演講速記稿。
改革開放40年來，中國大規模的快速城鎮化促進了中國經濟增長，促進了農村居民的減貧，對世界的城鎮化作出了巨大的貢獻。前段時間我做了一個測算，1995—2000年，按照聯合國數據測算，中國新增加城鎮人口占世界82.5%，如果按中國國家統計局的數據來測算，我們新增加的城鎮人口占世界31.7%，也就是說世界城鎮增加人口有三分之一是靠中國貢獻的。
我們可以看到1996年中國城鎮化30%，2011年50%。城鎮化是一個S型的曲線，一般認為，30%到70%是一個城鎮化快速推進的時間，50%是城鎮化的一個轉折點，30%到50%是加速，50%到70%是減速。2011年以后，中國城鎮化已經進入減速時間，中國城鎮化這種減速的態勢在東部地區也是很明顯的。從國家層面來看，2006—2010年中國城鎮化平均每年提高1.39%， “十二五”下降到1.23%，2016年是1.25%，去年是1.17%。東部地區來看，這種減速的態勢更加明顯，“十一五”是1.58%，“十二五”下降到了1.01%。現在中西部地區城鎮化率也越過50%的拐點，往后中西部地區的城鎮化也會減速。
中國的城鎮化為什么會減速？原因有四個方面。
第一，改革開放已經40年。隨著中國城鎮化快速推進，現在我們中國城鎮化已經進入了減速階段。根據我們的測算，大概在2033年左右中國城鎮化率達到70%左右，剛才我們說30%到70%是快速推進，意味著從現在起到2033年，我們還有15年、16年城鎮快速推進空間。
第二，我們的新發展理念。當前我們經濟發展的環境已經發生了很多變化，現在中國政府提出五大發展理念，我們更加強調綠色、協調、共享發展，過去中國的快速城鎮化是靠低成本、土地的低價格等。這樣一種環境在新發展理念下不再存在，也就是說，未來在新發展理念下，中國城鎮化發展速度可能不會太快。
第三，需求的變化。現在中國經濟已經進入了新常態，我們由高速增長轉變為中高速增長，我們要更加注重高質量的發展。增長速度放慢對城市就業的需求會帶來影響，同時我們更加強調創新的驅動，我們勞動力在提高，很多企業都在提高資本有機構成，有些地方還在推動無人化，在這么一種情況下就會帶來城鎮化速度的減緩。
第四，農業轉移人口市民化的成本。過去我們支付了這些成本，但是這一屆政府高度重視市民化的問題，這可能也會影響城鎮化的速度。我們這么一種態勢，中國未來的城鎮化重點將是全面提高城鎮化的質量，將是要建立一個更高質量的城鎮化。
我想我們這里可能做一個預測，2030年是68%左右，2033年是70%左右，那中國城鎮化的“天花板”在哪兒？中國不可能像新加坡那樣。我們預測中國城鎮化的天花板在80%左右。根據我們的研究，大概到2050年前后，中國城鎮化率將接近這個天花板，也就是說到2050年中國城鎮化基本完成，城鄉人口結構、城鄉空間結構基本趨于穩定。
這些年來，中國外出農民工的增量在逐年下降，2001—2012年每年增加300多萬，2012年我們平均每年新增外出農民工600萬左右，2013年以后下降到每年平均只有70萬，2015—2016年新增只有幾十萬，新增的外出農民工在不斷下降。
過去農民進城的意愿高達到80%，但農民想要進城進不來。這些年來，中國政府加快戶籍制度的改革，加快推進農業轉移人口的市民化，我們中小城市的戶籍制度基本上已經放開，只有北上廣深才繼續實施落戶機制。2018年以后，農民市民化的意愿大幅度下降，只有50%左右。我們到浙江、珠三角發達地區調查，當地想要農村戶口的人比想要城市戶口的人還要多。
2014年以前，中國農業轉移人口都是加速下降。2015年以后，農業轉移人口轉移的速度也在下降，我想主要有兩個方面的原因。一是農業就業比重越來越低，現在是27%左右，學術界對這個數字有一定的高估。二是經濟增長速度的放緩，城鎮化的減速影響未來農業人口向城鎮、農業就業向非農產業轉移的速度。根據我們的研究，在2030年左右，農業就業比重大概會下降到12%，甚至有可能更低。
我們剛才講到中國城鎮化未來的一些趨勢。未來怎么辦，我想提五個方面的建議。第一，我們一直倡導科學合理的城鎮化格局，這個格局就是城鎮發展，大中小城市協調發展。科學合理的空間格局。我們要實行多中心網絡開放的格局，我們也把這個寫到《全國國土規劃綱要》里面了。增加三級城市群，一個是珠三角、長三角、京津冀，還有一批國家級的城市群，還有區域級的城市群，還有網絡開放格局，四橫四縱。
第二，隨著產業的分離和產業分工不斷細化，未來中國會形成一批管理控制中心。我把這種管理控制中心分為三個層次，第一個層次是國際的管理控制中心，包括香港、上海、北京。第二個是區域的管理控制中心，包括廣州、深圳、武漢、天津、大連、沈陽、西安、成都、重慶。第三個層次是省域的管理中心。
第三，嚴格化城鄉的邊界。未來三到五年，城市人口是71%到72%左右，我們鄉村人口可能是30%以下，農業到2030年，農業就業人口可能會下降到12%，或者11%以下。要根據這么一種未來城鄉格局，來對鄉村進行規劃。如果這一點不搞清楚，把人集中到城市中會造成巨大的浪費。現在我們的城市+建成區占國土空間的1%，按照主體功能區的規劃，我們適合于工業化和城鎮化的土地只有3%，意味著未來95%的陸地空間都是鄉村地區。前一段時間有人提出全域城鎮化，我認為這是不科學的概念。
第四，大幅度減少城鄉收入差距。2009年以后城鄉收入差距在慢慢減少，我們已經進入到城鄉差距小的穩定時期了。要跟鄉鎮規劃結合起來，假如到2030年基本實現農村農民現代化，城鄉消費水平的差距有沒有可能下降到1.3%到1.5%，甚至下降到1.2%？這個難度很大。我們如果實現了基本公共服務的精準化，就實現了農業農村的現代化。
第五，放開縣改市。1997年我們凍結縣改市以后，中國城市不但沒有增加反而減少了，所以從去年開始，我們已經陸續推進“縣改市”了。前些年我們進行了縣市制度標準的治理，但現在沒有公布。要加快農業轉移人口市民化的進程。根據我們的測算，2012年的時候，市民化的程度只有40%左右，這些年來推進比較快，過去珠三角地區推進比較慢，鄉鎮政策城鎮化率和戶籍人口城鎮化率，最近兩年基本上是原地踏步，所以我想下一步加快推進農業專業人口的市民化，仍然是一項強制艱巨的任務，我們要做大量工作。
