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2024年11月22日
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郝俊：中國人民大學公共管理學院
社會公共風險是指處于社會基礎層面，以結構形式存在的潛在危害因素，可能對政治、經濟、文化、生態環境等領域造成公共危機，將導致社會沖突和破壞社會秩序的風險。2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食安法》）中明確指出，食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。縱觀近年來，我國食品安全問題層出不窮，呈現出不同性質的事件集中爆發、同一性質的事件多次發生的特點，嚴重威脅著公眾生命安全和健康，甚至導致人員死亡和經濟損失，并產生廣泛的連鎖反應，引發社會恐慌和公信力危機，食品安全已成為影響社會公共安全和社會穩定的重大問題。《2015中國食品藥品監督管理年鑒》公布的統計數據顯示，2014年全國共查處生產環節、餐飲服務環節、流通環節違法食品安全案件247459件，搞毀制假窩點1057個，查處無證經營34501戶，涉及物品總值36900.8萬元，食品安全形勢十分嚴峻。2016年7月14日國家食品藥品監督總局發布《網絡食品安全違法行為查處辦法》后不到一個月時間，8月8日，新京報曝光百度、美團、餓了么等網絡餐飲外賣平臺存在大量衛生條件差、銷售過期菜品、多家“虛擬店鋪”共用同一地址、無證照經營等狀況的問題餐廳，食品安全再次引起巨大的社會輿論，挑戰著消費者的忍受底線。當前傳統模式和“互聯網+”模式所組成的食品生產經營新業態亂象叢生，亟待治理。
一、社會公共風險視角下的食品安全風險特征
（一）隱蔽性強，控制難度大
我國存在大量家庭小作坊式的食品生產加工企業，具有“小、散、亂、差”的特點，其中一些不法企業為了大批量生產賣相好的食品，添加劑使用無道德底線，多選擇晚間在城市郊區、背街小巷、偏僻鄉村中生產問題食品，隱蔽性極強。還有一部分食品生產經營企業已經走上了產業化發展道路，標準的專業化分工使食品原料加工生產流程、運輸流程更加封閉，如果企業為了牟取不正當利益而進行蓄意造假，隱蔽性極強，將很難被發現。當食品安全問題在一定范圍內顯現時，已經呈現爆發態勢，受時間、地域、手段等因素的制約，控制難度很大。
（二）影響面廣，應對周期長
隨著全球經濟一體化進程的加快，有毒有害食品的擴散都是從一地一國向多地多國蔓延，影響面十分廣泛。如2014年過期劣質肉事件中，上海福喜作為餐飲業的上游企業，為麥當勞、肯德基、必勝客、漢堡王、棒約翰等多家快餐連鎖企業提供食品原料，供貨源頭上出現質量問題將迅速產生蝴蝶效應，影響面從上海立即擴大至全國各地。從上海福喜事件爆發到應急結束、原因調查、危害研判、應對措施制定和實施等是一個復雜的過程，需要較長的應對周期。
（三）極易造成社會恐慌，降低公眾信任度
食品安全直接關系著公眾的身體健康，在日常生活中受到的關注度極高。當有重大食品安全危機發生時，公眾往往處于信息不完全和不對稱狀態，再加上信息渠道不暢通，尤其是無法第一時間從權威部門獲得消息時，個人產生的心理焦慮和懷疑極易演變成社會恐慌，引起社會公眾不滿和社會公共秩序混亂。現階段我國新媒體發展迅速，當食品問題爆出后，公眾表達驚訝、憤怒和無奈的情緒將會通過微博、貼吧、論壇、微信等社交網絡及移動客戶端迅速傳播，一些過激言論和負面情緒影響著人們對食品安全風險的認知與評價，甚至有人還會散布謠言、真假難辨，繼而引起社會普遍恐慌，同時大大降低了公眾對中國整個食品行業的信任度。
（四）行業形象高危，涉事企業形象危機應對能力弱
企業產品質量是品牌危機的最大危機源，而其運營的動態過程，還包括了企業危機公關、媒體關系、政府處理等多元因素的互動。在產品質量問題潛伏期，企業內部可能存在著運營危機和人員危機。如生產安全隱患、資金危機、技術風險、制度問題、污染問題、企業家違法違紀以及因失當言論、奢侈行為引起社會爭議、員工違法違紀操作生產等。企業在食品質量問題潛伏期往往忽略風險源的存在或者主觀上采取放任自流的態度，才使得產品質量問題進入到顯現期，引起媒體輿論和社會廣泛關注，在這一時期，企業面臨突如其來的公關危機，往往處置失當，面對媒體質疑、誤報、網絡謠言等媒體輿情危機和政府介入調查時應急經驗不足，使自己陷入處境被動的局面。如企業不配合調查、前后公開言辭不一致、故意隱瞞違法違紀事實等。而在產品質量問題結論期，對于重大食品問題事件，官方最終都會公布調查結果并為事件定性，依據食品問題危機級別及性質，企業將面臨不同程度的聲譽危機，在恢復名譽和信譽，企業往往做的不到位，威脅著企業未來的發展。同時，由于食品行業的特殊性，消費者對該行業的企業形象極為敏感，很容易產生“連坐效應”。一旦同行業中某個食品企業遭遇食品安全信任危機，同行業中的其他廠家也會受到波及。
（五）食品安全監管難度大，存在薄弱環節
第一，食品在到達消費者手中前，要經歷初級農產品生產，食品生產加工，流通、消費等各個環節，鏈條長、主體多、頭緒多，加大政府監管難度，直接導致“過期劣質肉”等食品安全事故的發生。第二，監管體制改革出現困局，2013年開始的國家食藥改革，在地方執行上出現分歧。一方面，一些地方參照中央，組建獨立的食藥監管部門，另一方面，部分地方則整體合并食藥監管、工商、質監、物價等部門為“多合一”市場監管局。“單列式”和“綜合式”模式并行。2016年6月30日，張德江帶隊赴地方調查后指出，“基層建立了市場監管部門，上一級仍是食品藥品監管、工商、質檢等部門，上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協調等情況。同時，監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果。”食品基層監管執法人員數量與監管范圍廣度不相匹配、監管隊伍力量薄弱。第三，食品無良企業摻假造假手段隱蔽化和高科技化，使通過定期檢查或飛行檢查等監管手段查出問題的困難度加大；第四，現行法律法規不夠完善，對食品違法犯罪行為處罰力度總體上比較輕，經營者違法成本很低，部分企業在利益誘惑下制假售假，食品監管行政執法環境不容樂觀；第五，長期以來，食品安全事件總是按照媒體先曝光→社會輿論關注→政府應急處突→督促企業整改這四個階段發展，這種粗放式的政府風險監管模式，只注重專項整治，而缺乏能夠從源頭上控制，經營者自律與執法部門監管、社會力量監督相結合的多元化食品安全監管長效機制。
二、食品安全已質變為社會公共風險
食品安全問題在“問題爆發——整改——舊問題復發/新問題爆發——整改”的循環中，已質變為社會公共風險。
第一，社會對于食品安全治理成效的質疑，并未減輕。2016年上半年發生多起食品安全事件，如1月30日，《財經雜志》報道我國出口茶葉中被檢出含有持久性有毒物質高氯酸鹽，或將威脅中國的茶葉出口貿易；2月22日，復旦大學研究人員在國際知名期刊發表文章，指出江浙滬兒童體內普遍含獸用抗生素，可能導致肥胖；3月15日，央視315晚會曝光“餓了么”網絡訂餐平臺默許無照經營的黑作坊入駐；3月22日《檢察日報》報道，上海市檢察院第三分院披露一起跨全國多省市仿冒品牌嬰兒奶粉案件；4月20日，經收廢品老板舉報并經記者暗訪調查證實，在河南駐馬店等地區，有人利用收購的醫療垃圾做成一次性餐具、奶茶杯，流入各地餐桌；4月15日，南京市民舉報康師傅“優悅包裝飲用水”中涉嫌添加工業液氮；6月6日，北京晚報曝光北京豐臺區建新路附近一處城中村藏匿粽子黑作坊，每天加工五六千個黑粽子分銷至小超市便利店；6月25日，海南省陵水黎族自治縣一市民投訴在吃剩外帶肯德基漢堡雞肉內發現活蟲等。繼2015年《食安法》修訂實施后，大小食品安全事件依舊頻繁發生，引發媒體和消費者對食品安全的高度關注，社會公眾對于能夠吃上安全的食品態度消極，對食品安全治理的信心長期受到打擊，對政府監管力度的質疑從未減輕。
第二，群眾對于食品安全所引發的社會恐慌，并未好轉。例如，獸用抗生素導致兒童肥胖事件經網絡迅速傳播后，引起了社會廣泛關注以及家長的恐慌。雖然有些專家稱結論太武斷，有待進一步證實，但網絡上對該事件的議論并未降溫，網民的看法主要集中在：對政府監管工作的不信任，對國家食品安全工作的不認可；認為主要原因是畜禽養殖過程中濫用抗生素導致的；現有狀況簡直就是在毀滅下一代這三個方面，眾多家長們則對兒童體內檢出抗生素對生長發育有無影響產生極大的擔憂；仿冒品牌嬰兒奶粉案件中，在經媒體報道大量假冒奶粉分銷至多省份后，引發社會輿論高度關注，繼2008年三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件后再次惹怒中國消費者，事件曝光將近半個月后政府監管部門才做出正式回應，僅告知“假冒奶粉”檢測結果是安全的，政府危機應對相對滯后，不僅沒能消除消費者恐慌，反而增加了消費者的質疑，而部分假冒品牌和流入省份、流入渠道仍未公布，使得這種恐慌一直發酵，加深了消費者對中國整個奶制品行業的不信任和對政府公信度的不信任程度，海淘進口奶粉現已成為社會普遍現象。
三、社會公共風險視角的食品安全治理對策
（一）中大型食品生產經營企業要引入風險管理體系
對于中大型食品生產經營企業而言，消費者的信任是企業的生命線，而產品質量則是消費者能否信賴企業的關鍵。企業要結合自身情況引入風險管理體系，做好內控和外防，從而降低形象危機發生的概率。
內控方面，企業要通過明確風險環境信息、風險識別與評估、風險應對與控制、監督與檢查四個流程實現風險內控。風險環境信息方面。首先，企業要全面梳理企業組織架構，明確企業各業務部門工作內容、權限范圍、審批程序和工作職責，結合企業各業務內控要求，按照不相容職務相分離原則，制定統一的崗位授權規范，依據崗位規范建立內部風險控制體系方案，并成立獨立業務組負責企業內部風險控制實施工作。其次，培育良好的風險內控意識，通過企業文化宣傳、培訓等方式，培養企業干部員工自覺落實內控措施、主動監督內控執行的能力。
風險識別與評估方面。企業通過梳理總結各業務可能產生的風險，明確風險責任主體，提出管理策略和解決方法，并與內部風險控制體系方案相結合，建立風險信息庫。參照國際上對風險的通用分類方法，基于企業發展目標，由上到下，逐一分解，統一風險分類、等級、狀態和評估標準，制定風險管理工作規則，并參考風險信息庫及分類體系，制定統一的風險評估規范，明確評估方法、定性與定量風險評估標準，建立風險預警指標庫。
風險應對與控制方面。企業根據風險評估結果，采用相應的應對措施，將風險控制在可承受度之內。食品生產經營企業要制定統一的流程控制規范，重點對產品生產、運輸、儲存等易發生失誤的業務流程、因企業內、外部人員道德風險致使企業遭受損失或業務控制系統失靈的行為等關鍵控制點進行風險監測，如出現相應風險，應按照風險信息庫和風險預警指標庫中風險類別、風險等級等進行判斷，找出問題原因、及時糾正，直至風險解除，并依事權劃分原則確認相關責任人，依情節輕重給予相關責任追究。
監督與檢查方面。企業應定期對內部風險控制建立和實施情況進行監督檢查、對風險信息庫和風險預警指標庫進行完善，評價內部控制的有效性，查找現行制度中可能存在的重疊、缺失等問題并加以改進。
企業形象危機外防是建立在內控基礎上的外部風險管理，針對企業內部問題所引發的外部形象問題進行防范，包括規范管理、輿情監測、智能研判、科學應對四個流程。規范管理方面，要加強企業形象宣傳與信息發布平臺的建設和健康運轉。一是平臺信息發布實行先審后發；二是定期收集整理與本企業工作相關的輿情信息，反饋公眾關注的熱點問題；三是規范突發事件和危機應對時的信息發布工作，避免信息發布出現前后矛盾、言辭不當等問題。
輿情監測方面。企業要關注網絡、電視、廣播、移動設備等傳播媒介，以自己所在的食品領域所引發的社會焦點問題出現的極具傾向性及影響力的一些言論、觀點等進行科學監測，尤其要注重網絡輿情監測。在操作上，通過對主題的檢索、分類以及歸納總結等，來實現對用戶的網絡輿情監測，及時發現重大食品安全問題報道、不實報道、不利報道、夸大報道，為危機公關、報道糾偏、處理媒體關系做好前期準備。
智能研判方面。輿情監測需要形成常態，同時注意對網絡上出現的食品安全問題，媒體評論、網民留言進行動態監測。一旦發現輿情，第一時間予以記錄并及時上報主管，進行智能研判，按照輿情等級進行分級處置。一級為非常敏感問題，即以引起媒體網民集中關注和熱議，對企業發展產業重大負面影響的信息；二級為較為敏感問題，即以引起眾多媒體網民關注和討論，開始產生較大負面影響的信息；三級為一般性問題，即有產生負面影響的趨勢，但未引起媒體網民集中關注的食品安全事件。發現一級輿情，企業應根據輿情內容及時召開會議，進行內部會審和法律會商，制定應急方案，統一發布口徑。必要時請示上級主管單位，第一時間向公眾進行信息通報，消除影響。如發現二級和三級輿情，也需按照一定程序進行處置，確保各級輿情事件得以妥善解決，維護企業形象和品牌。
科學應對方面。重大食品安全事件發生后，企業面對形象風險或危機，需積極應對政府調查、媒體輿論和群眾訴求，及時化解危機，維護形象。在輿情監測和智能研判的基礎上，應積極配合政府相關部門進行應急調查，不能出現阻攔執法、隱瞞實情的情況。媒體公關方面，企業要遵循黃金24小時原則，即在事件發生后的24小時之內通過大小媒體、企業網站、微博、微信等各種網絡平臺發布輿情信息，公布事件起因、事件經過、事件應急處理辦法、事件涉及的利益群體、波及范圍等，使大量謠言和小道消息沒有流出的時間和空間，保證官方和正規信息的有效發布。其一，明確媒體無大小，要平等對待各類新聞媒體。接受采訪時企業上下要保持統一口徑，說話無戲言，確保每句話都真實可靠、每句話都可以公布，要對每句話負責。其二，信息經各種傳播媒介發布后，要實時監測民眾的反映，面對民眾提出的各種質疑、批評，企業態度應誠懇耐心，改善自己的用語方式，越口語化、平民化越好，不能以任何原因進行回避或躲閃，通過及時回應、謹慎回答、積極引導，來平復民眾的情緒。其三，跟蹤事件調查進展，及時做好新聞補充，加強對不實報道的監測與糾偏。一旦發現不實報道，要及時辟謠，避免不良影響持續發酵。其四，企業在負有責任的情況下，可以應用媒體開展重塑形象的危機公關。通過各種傳媒渠道發布信息，聲明杜絕以后類似事件發生的具體做法，并對社會公眾適當地道歉、懺悔、尋求公眾的寬恕等。
（二）政府全面監管食品安全的策略
新一輪食藥體制改革后，國家食品藥品監督管理總局加強了對食品的監管力度，如2014年開始建立食品安全風險預警交流工作機制、改版官方網站板塊信息，設立食品專題專欄和安全風險交流預警專欄、組建食品安全風險交流專家組、開展大型食品生產企業風險信息交流等；2015年發布《食安法》、《食品召回管理辦法》、《食品生產許可管理辦法》、《食品經營許可管理辦法》等相關法律法規、官方網站上線食品安全抽檢信息查詢平臺等；2016年發布《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》、《保健食品注冊與備案管理辦法》、《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》、《嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊管理辦法》、《網絡食品安全違法行為處理辦法》等管理辦法，召開全國食品生產監管工作會議、開通官方微信公眾號“中國食事要聞”、開展食品安全宣傳周活動等。這些改革后的舉措在“打基礎、建機制、強能力”方面取得了一定成效。但從全國范圍看，食品安全形勢依舊不容樂觀，食品安全事件仍頻繁發生，這就要求政府一方面做好內部風險管理與責任管理，另一方面做好食品生產經營企業全面風險監督管理。
1.做好政府內部風險管理
首先，政府應理順體制建設。面對目前出現的“單列式”和“綜合式”監管模式，應成立專項調研小組展開論證，統一規范監管機構、人員編制、職能設置，明確各級監管部門之間以及同級監管機構之間的職責、監管范圍，執法依據、執法程序等，避免出現執法重疊或監管盲區等情況，保證政令傳達通暢、信息傳遞及時。其次，加強部門之間的協調配合。食品安全監管涉及部門多，存在信息溝通不暢、責任相互推諉情況，要在食品生產、流通、消費等環節過渡過程、食品安全違法犯罪行為移交銜接等方面建立責任和信息交流機制。第三，加快食品安全風險預警工作機制建設，對食品安全風險等級、風險類別、風險領域、風險項、風險特征、風險評估等方面進行提煉，總結出共性，加大食品風險預警工作對社會公眾的信息公開力度。第四，加快食品安全相關法律法規的頂層設計，改變重事故處罰，輕事前預防的監管方式，變事后處罰為事前預防，加大事前處罰力度，督促指導地方監管部門制定相關管理辦法實施細則。
2.做好食品生產經營企業全面風險監督管理
政府對食品安全監管重心應由突發事件解決導向向風險源導向逐步過渡，即把工作重點由事后應急處突轉變為事前風險控制，加強對企業的監管創新，實現全方位的企業監管。
（1）政府開展全方位監管
一方面，通過食品監管部門的監督指導，加強企業對內部風險的管理與控制；另一方面，通過一系列法律法規與制度政策完善企業風險內控的標準與方法，加強對企業的監管。具體做法如下：①貫徹落實食品生產經營準入條件，嚴格按照《食品生產許可管理辦法》、《食品經營許可管理辦法》相關內容做好食品生產經營許可證的頒發、變更、延續、補辦與注銷等工作；②定期開展食品安全生產隱患排查治理。詳細制定食品安全生產隱患排查治理工作實施方案，明確生產、儲存、經營、運輸等排查治理的重點內容，采取抽查、互查、督查等方式，對隱患排查治理工作進行逐級檢查，督促落實企業的主體和部門的監管責任；③加強高毒農藥、肉制品、水產品、食品添加劑、飲用水等重點領域安全專項整治，結合《食安法》等相關法律法規，開展不合格企業清理整頓工作；④加強對重點食品生產經營企業的日常安全監管。根據企業的生產經營規模、食品種類危害程度等，將企業分級，對不同等級的企業分別實施不同頻次的監督檢查，規范監督檢查的內容、程序、方式和臺賬。引導企業積極采用安全可靠的新技術、新設備，淘汰落后的生產工藝和設備；⑤積極推進食品安全標準化工作。總結食品生產經營企業安全標準化工作經驗，提出加強安全標準化工作的指導意見，制定相應的鼓勵獎勵政策，推動企業開展安全標準化活動，組織標準化指導咨詢機構，對基礎管理薄弱的企業進行重點指導幫助；⑥通過借鑒《中央企業全面風險管理指引》、《企業內部控制基本規范》等相關法律法規和制度，制定相關政策制度來規范食品生產經營風險內控，對風險內控的節點進行規范化與精細化的管理與監督，運用全面質量管理的理念進行全面監管，強化過程管理。⑦加大食品監管全系統信息共享和信息公開力度，進一步整合碎片化的信息。如加大食品生產經營企業違規違法信息公開，建立全國統一、規范的企業黑名單制度，通過官方網站設立“企業黑名單”模塊及時向社會公眾公開等。⑧加大對消費者飲食習慣和消費觀念的科學引導，通過官網微博、微信、手機客戶端等媒介定期發布食品消費指南，培養消費者正確的消費理念。
（2）政府倡導并引入對企業風險的社會監督
有人的地方就會有食品，食品安全關系到每個人的切身利益以及整個社會的穩定，政府需通過廣泛的社會動員，強化全社會對食品生產經營企業風險的監督，發揮社會力量與媒體對企業的監管作用，促使企業強化風險內控與形象外防。
全方位的社會監管主要是發揮媒體、社會組織與公眾的作用，調動社會各界積極性，對企業進行全面監督。在社會監督中，政府監管部門有權威性和內部的整合力，但是專業性和監管人員規模存在劣勢；社會組織具有專業性優勢，但在權威方面有欠缺；廣大公眾雖然在權威性和專業上明顯不足，但若能調動其監督管理的積極性，則能充分發揮占人數規模絕對優勢的“群眾戰”效應，有效彌補政府監管部門和社會組織的人力不足問題。
具體來說，在政府食品監管部門方面，發揮權威優勢，通過完善法律法規和規章制度、規范化的執法手段進行權威監管。在社會組織方面，發揮專業優勢，通過中國食品協會、中國消費者協會等一系列社會第三方組織對企業進行專業監督。在公眾方面，充分調動公眾參與食品監管的積極性，一方面，要做好宣傳工作，利用各種渠道普及食品安全教育和可以獲取官方食品安全信息來源的方式，形成廣泛的群眾維權意識，另一方面，鼓勵公眾參與到食品監管相關法律法規的修訂中，如近日國家食品藥品監督管理者總局正在面向社會對《食品安全事件調查處理辦法》公開征求意見，就起到了很好地示范作用。第三，目前我國實行的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》中規定最高舉報獎勵按案件貨值金額的4%—6%給予獎勵，并設置每起案件獎勵原則上不超過30萬元。過低的獎勵標準使社會公眾和企業內部員工不愿承擔舉報風險，舉報熱情大打折扣。當舉報違法的收益高于參與違法收益時，人往往愿意選擇更正義的途徑獲取金錢。政府應提高食品投訴舉報獎勵金額，用重獎方式，激發出社會公眾，尤其是食品生產經營企業內部員工的監督熱情。這樣可以有效發揮人數規模效應，改善基層監管人員不足、監管不力的情況。在媒體方面，其一，進一步加強與新聞媒體的日常溝通聯系，通過媒體做好宣傳工作，提升食品安全監管的公信力；其二，引導媒體正確發揮輿論監督作用，強化媒體報道的責任意識，按照尊重客觀事實、公正透明、及時精準的原則進行報道。
通過全方位的社會監督促使食品生產經營企業采取措施進行形象外防，并由外而內進行內部風險控制及相關管理、制度、人員等的糾錯與改善，從根本上減少違規違法食品安全事件的發生。
【注：本文系中央政法委委托課題“社會公共安全風險防控機制研究”（政法研（2016）11號）的研究成果。】
