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2024年11月22日
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明 亮：中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院城市發(fā)展研究所研究員
康 琪：《城市化》雜志編輯、記者
概要
與全國(guó)出于生態(tài)保護(hù)、水庫建設(shè)等目的移民工程不同，長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民是政府順應(yīng)群眾需求，借鑒基層做法的實(shí)踐探索。其發(fā)源于金井鎮(zhèn)西山村部分山區(qū)村民對(duì)美好生活的自發(fā)追求，村委會(huì)、村干部的全力支持、主動(dòng)協(xié)調(diào)引導(dǎo)。而長(zhǎng)沙縣委縣政府的深入調(diào)研和決策又與山區(qū)群眾的發(fā)展意愿不謀而合。2010年，張慶紅縣長(zhǎng)率縣農(nóng)辦、移民、民政等部門先后深入北山鎮(zhèn)明月村、福臨鎮(zhèn)影珠山村和雙江鎮(zhèn)龍華山村調(diào)研，縣委縣政府出臺(tái)了生態(tài)扶貧移民政策，明確了在白沙鎮(zhèn)桃源村試點(diǎn)整村搬遷，并于2013年年底完成。從而催生了長(zhǎng)沙縣的生態(tài)扶貧工程和桃源試點(diǎn)，并逐步有序開展。這一案例給我們以重要啟示：在城鎮(zhèn)化過程中要充分尊重人民群眾的發(fā)展意愿，尤其注意“要我搬”和“我要搬”的差別。長(zhǎng)沙縣不是簡(jiǎn)單的送溫暖，而是致力于不同區(qū)域群眾生存發(fā)展底線的公平。創(chuàng)造條件讓山區(qū)群眾通過自主選擇、自主努力去改變貧困落后的命運(yùn)。
引子
為了了解長(zhǎng)沙縣山區(qū)移民的最先基層實(shí)踐，我們又一次來到了距離長(zhǎng)沙縣城一個(gè)小時(shí)車程的金井鎮(zhèn)西山村。西山村的黨支部書記林金良也早已在村委會(huì)等候了。現(xiàn)在的西山村比起我們兩三年前造訪時(shí)顯得更加干凈整齊，看來金井鎮(zhèn)衛(wèi)生環(huán)境評(píng)比第一名的稱號(hào)是再名副其實(shí)不過了。說起西山村最初的移民行動(dòng)，林金良先給我們說了一段早年在西山村流行的民謠，“要想公路通，黃粱一夢(mèng)中；要想電燈亮，晚上看月亮；要想媳喊娘，除非去招郎。”這三句民謠雖為調(diào)侃俏皮之語，但也道出了當(dāng)年西山村居住在高山地區(qū)村民的真實(shí)訴求。在林金良看來，所謂窮則思變，村民從山上往山下搬主要是生活艱難，甚至影響到了娶妻生子。老百姓有強(qiáng)烈的意愿，村委會(huì)和村干部當(dāng)然要想辦法解決。
一、“移民搬遷求發(fā)展”
與西山村民較為樸素的為生存、求發(fā)展而移民的邏輯相比，在我國(guó)很多地方因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境和重大工程而導(dǎo)致的移民，則顯然承載著宏大的國(guó)家意義。我國(guó)的三峽工程移民、內(nèi)蒙古草原生態(tài)移民等，都屬于20世紀(jì)規(guī)模大、周期長(zhǎng)的移民工程。但由于外部社會(huì)環(huán)境以及個(gè)人訴求、能力的差別，總是出現(xiàn)了很多后續(xù)問題。例如，不少地區(qū)移民安置后，雖然生活在農(nóng)村但遷入地?zé)o可分配土地而成為“失地農(nóng)民”；雖然生活條件改善但缺乏生產(chǎn)致富的有效途徑等。
長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民與我國(guó)其他地方的生態(tài)、工程移民很不同，不是國(guó)家自上而下的布置，而是縣里順應(yīng)民意自主興辦的工程。其核心實(shí)質(zhì)是在新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題，即如何為已經(jīng)城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化的農(nóng)民提供更好的發(fā)展平臺(tái)和發(fā)展機(jī)會(huì)。畢竟從整個(gè)長(zhǎng)沙縣的縣域發(fā)展?fàn)顩r看，其已經(jīng)處于較高的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，今后人口向星沙主城以及城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)將越來越明顯，絕大多數(shù)勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)也已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，因此，居住地的偏遠(yuǎn)和交通不便就成了制約部分農(nóng)村居民享受公共服務(wù)以及獲得更好發(fā)展機(jī)會(huì)的最大障礙。始于2002年的長(zhǎng)沙縣金井鎮(zhèn)西山村高山移民，喊出來的口號(hào)就是“移民搬遷求發(fā)展”。
二、順應(yīng)民意、借智基層的山區(qū)移民實(shí)踐
1.順應(yīng)民意因勢(shì)利導(dǎo)
正如引子中民謠所反映的，西山村山區(qū)移民源于村民對(duì)美好生活的本能追求。西山村位于長(zhǎng)沙縣金井鎮(zhèn)西北角，這是一個(gè)北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的北部山村。村如其名，全村12平方公里中，只有10%左右的耕地，其余多是莽莽青山。而恰恰在這“與世隔絕”的山坳之中，居住著8個(gè)組，108戶，500余名村民。他們因居住在偏遠(yuǎn)山?jīng)_，交通閉塞，農(nóng)作物受野獸侵害嚴(yán)重，無法耕種，幾乎有種無收，生產(chǎn)生活條件極為落后。多數(shù)家庭有女易嫁，有兒難娶。
從2002年開始，西山村順應(yīng)部分村民搬遷意愿，組織居住在軍民、團(tuán)結(jié)兩座水庫上面的共67戶，357人進(jìn)行搬遷。在村支兩委的組織下，村民走出大山，移民搬遷至山下，集中居住。根據(jù)每家每戶一名代表的表決，由林金良書記向村委會(huì)申請(qǐng)報(bào)告。由于當(dāng)時(shí)長(zhǎng)沙縣并沒有針對(duì)山區(qū)移民搬遷的相關(guān)政策，因此，整個(gè)過程中涉及完善基礎(chǔ)設(shè)施的投入，主要由村委會(huì)牽頭，整合縣、鎮(zhèn)這個(gè)條塊的涉農(nóng)資金加以統(tǒng)籌解決。但當(dāng)時(shí)仍有41戶，220人因家庭條件限制，未能搬遷。對(duì)于這部分村民，西山村是根據(jù)長(zhǎng)沙縣2014年前后關(guān)于“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住”的要求進(jìn)行統(tǒng)籌解決。目前還有18戶預(yù)計(jì)于2015年、2016年陸續(xù)搬出大山，屆時(shí)西山村將完成全部移民。
在移民搬遷的過程中，西山村始終堅(jiān)持自主、自愿的原則。“一戶兩縫地，村上負(fù)責(zé)基礎(chǔ)，房子自己蓋。”林書記說：有些家庭借錢也要蓋房搬遷，“因?yàn)橄律讲庞邢Ｍ貌涣藥啄辏粌H借款能還上，家里還能富裕起來。”“不過想要搬遷，還必須簽個(gè)協(xié)議。”協(xié)議里會(huì)規(guī)定，建房必須統(tǒng)一風(fēng)格和標(biāo)準(zhǔn)，還有禁止養(yǎng)殖污染，保持村容整潔，不許破壞公共設(shè)施等村規(guī)民約。
西山村新的農(nóng)民集中居住點(diǎn)選址神山咀—灣里屋組境內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)用地89畝，采取依托自然村落穿插安置的方式，配套建設(shè)生活污水處理設(shè)施、鄰里中心、文化廣場(chǎng)，并全面實(shí)現(xiàn)綠化亮化。項(xiàng)目分兩期進(jìn)行，于2015年12月完成。計(jì)劃總投資480萬元。一期工程于2014年9月份啟動(dòng)建設(shè)，目前已完成了土地征用、場(chǎng)地平整、邊坡護(hù)砌、水圳整修等建設(shè)，并有24戶移民簽訂協(xié)議，建房施工，搬遷96人，建設(shè)住房33縫。
長(zhǎng)沙市召開移民工作暨績(jī)效考核座談會(huì)
2010年，張慶紅縣長(zhǎng)率縣農(nóng)辦、移民、民政等部門的針對(duì)北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)初類似西山村的情況和問題，并且也曾到訪過西山村。當(dāng)時(shí)西山村自發(fā)的山區(qū)移民工作正好推行過半。由于地勢(shì)高差等問題，長(zhǎng)沙縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村民大多生活在交通不便、人煙稀少的山區(qū)，有些地方距離村部都要步行2個(gè)小時(shí)左右。而村組內(nèi)的青壯年大多外出務(wù)工，居住在這些山區(qū)的留守老人、留守兒童更是難以便捷的得到外界的信息和服務(wù)。老百姓搬遷求發(fā)展的訴求和西山村同樣強(qiáng)烈。這些都促使縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)思考如何順應(yīng)民意、滿足民需? 西山村的自發(fā)移民是否有借鑒和推廣的可能? 經(jīng)過一系列充分的調(diào)研和論證，2011年4月20日長(zhǎng)沙縣政府第77次常務(wù)會(huì)議審議通過《長(zhǎng)沙縣生態(tài)扶貧移民工作實(shí)施意見（試行）》。隨著這一文件的出臺(tái)，長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民工作開始全面展開。
2.選擇桃源全面試點(diǎn)
之所以選擇桃源村試點(diǎn)是因?yàn)槟抢锱c西山村相隔不遠(yuǎn)，西山村是桃源村民下山的必經(jīng)之路。當(dāng)西山的部分村民遷往山下，生活條件得以極大改善以后，桃源村的村民也開始坐不住了。另外，桃源村的情況甚至比西山更為嚴(yán)重。一個(gè)地處長(zhǎng)沙縣白沙鄉(xiāng)最北端高山上的偏遠(yuǎn)小村，全村共3個(gè)村民小組、132戶、412人，村民年人均收入才1280元，全村耕地總面積才42畝。在桃源村內(nèi)，全村樓房?jī)H有2棟，90%的村民都住在土磚房中，甚至還有些村民居住在年久失修的老宅子里，不少房屋墻上的裂縫隨處可見。桃源村與西山村相比除了光棍多以外，桃源村的老人最怕得病，因?yàn)閺募依镒呗废律降酱逍l(wèi)生室，最快也要40多分鐘，如果遇到突發(fā)性疾病，往往會(huì)有生命危險(xiǎn)。為有效解決桃源村村民的生存、生活隱患，順應(yīng)老百姓對(duì)美好生活的期待，同時(shí)也是西山自發(fā)移民帶來的啟示，長(zhǎng)沙縣縣委、縣政府最終決定把久居高山的408名村民遷移到更宜居的地方，桃源村成了長(zhǎng)沙縣首個(gè)生態(tài)扶貧移民試點(diǎn)村。
盡管如此，工作伊始，部分村民還是對(duì)政策有所顧忌和不理解。在這一問題上，長(zhǎng)沙縣縣委、縣政府在堅(jiān)持“自主、自愿”的原則上還是進(jìn)行了細(xì)致耐心的政策講解。有村民在紅網(wǎng)上提出如下的質(zhì)疑：
我家位于湖南長(zhǎng)沙縣白沙鄉(xiāng)桃源村，是一個(gè)名副其實(shí)的高山貧困村，自古以來村民們都是靠山吃山的生存，自1976年團(tuán)結(jié)水庫的修建使村民真實(shí)地過上了與世隔絕的生活，原本1000多的人口，沒有學(xué)校，沒有衛(wèi)生所，沒有商店，人均不到2分田，村民們至今都住著幾百年前的老房子，現(xiàn)在團(tuán)結(jié)水庫政府要建水廠，要高山移民，但是人均5萬元的補(bǔ)償費(fèi)（其中政府還要扣除2萬元的安置房屋地基建設(shè)費(fèi)，村民人均到手只有3萬元），還要自己建房，原本靠山吃山的山林也沒有了，這讓原本貧困的村民移民后如何生存?
長(zhǎng)沙縣政府及時(shí)對(duì)部分村民反映的問題做出答復(fù)：
為了從根本上幫助山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，改善其生產(chǎn)生活條件，保護(hù)山區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)邊遠(yuǎn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2010年，長(zhǎng)沙縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過多次實(shí)地調(diào)研，并廣泛征求群眾意見，決定“十二五”期間在全縣實(shí)施生態(tài)扶貧移民，出臺(tái)了《長(zhǎng)沙縣生態(tài)扶貧移民工作實(shí)施意見（試行）》。2011年，確定在白沙鄉(xiāng)桃源村進(jìn)行生態(tài)扶貧移民試點(diǎn)，選擇了一個(gè)交通便利，靠近白沙集鎮(zhèn)的安置區(qū)。
生態(tài)扶貧移民工作的基本原則是：政府引導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、群眾自愿、政策幫扶。通過政府引導(dǎo)和政策幫扶，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶搬遷的積極性，妥善處理好安置地遷入群眾與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。在實(shí)際操作過程中，充分尊重農(nóng)戶意愿，不搞行政命令。生態(tài)扶貧移民搬遷的基本原則是：自愿搬遷，科學(xué)安置，整合資源，有序推進(jìn)。
長(zhǎng)沙縣政府對(duì)生態(tài)扶貧移民按5萬元/人的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，針對(duì)不同安置方式，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如下：
（1）自行購房搬遷的移民戶，其原有住房拆除后，憑移民安置協(xié)議、新入住地戶口和安置地房產(chǎn)證明或購房合同，由縣移民領(lǐng)導(dǎo)小組直接兌付移民戶5萬元/人補(bǔ)貼資金。
（2）東八線白沙段安置區(qū)內(nèi)劃地自建的移民戶，由縣移民領(lǐng)導(dǎo)小組直接兌付移民戶3萬元/人，其余2萬元/人用于安置區(qū)宅基地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在2015年試點(diǎn)過程中，為鼓勵(lì)群眾積極搬遷，早日脫貧致富，縣政府另外設(shè)立按期搬遷獎(jiǎng)勵(lì)1萬元/人。
（3）“三無人員”由政府安排到敬老院。生態(tài)扶貧農(nóng)戶搬遷后戶口可以遷入安置地，也可辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非；不再保留原有房屋和宅基地，實(shí)施退宅還耕（還林）。生態(tài)扶貧移民安置后，對(duì)其原有土地、山林承包權(quán)等政策原則上保持不變。
以上述情況為例，長(zhǎng)沙縣縣委、縣政府做到了生態(tài)移民問題信訪件件有回復(fù)，政策詢問條條有反饋，做了大量政策宣傳工作，消除了誤解和顧慮，確保了移民工作的順利推進(jìn)。
3.統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到位
為保障山區(qū)移民工作的有效開展，縣政府成立長(zhǎng)沙縣生態(tài)扶貧移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主管全縣生態(tài)扶貧移民工程。移民工作不僅要順應(yīng)老百姓的發(fā)展訴求，同時(shí)也需要為他們提供更好的發(fā)展條件，為此，整個(gè)移民工作也是緊緊圍繞這一根本原則，盡量為老百姓提供更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。主要措施包括：
（1）原來屬于移民戶的山林水土，其經(jīng)營(yíng)權(quán)保持不變；在建好新房或落實(shí)新住房后原有房屋全部拆除；原有林地全部實(shí)行封山育林，原有山林補(bǔ)貼及庫區(qū)糧食補(bǔ)貼，按照每戶0.1畝菜地的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。
（2）積極完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制，政府為移民的村民免費(fèi)提供電工、焊工、種植、園藝等培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加大對(duì)下山移民轉(zhuǎn)移就業(yè)的技能培訓(xùn)力度，切實(shí)提高其勞動(dòng)技能和創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，推薦到本鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工。
（3）此外還采取了降低下山生活成本的措施，每戶留有0.3分菜地，用來種植一些日常食用的蔬菜。
（4）長(zhǎng)沙縣政府在桃源村集中安置點(diǎn)集中規(guī)劃建設(shè)沼氣池供氣，每立方只需交1元錢，據(jù)村民說沼氣都用不完，還能供給附近工廠食堂供100多人做飯。
（5）安裝免費(fèi)有線電視，現(xiàn)在每家每戶都可以足不出戶知天下事。
4.尊重差異分類指導(dǎo)
長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民始終堅(jiān)持農(nóng)戶自愿原則，加強(qiáng)對(duì)移民對(duì)象的指導(dǎo)，保護(hù)農(nóng)民在移民過程中的知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)。群眾自愿是長(zhǎng)沙縣山區(qū)移民工作的重要原則和前提條件，也是區(qū)別于其他工程移民的重要標(biāo)志。以桃源村山區(qū)移民為例，針對(duì)不同村民的情況也采取了“分散安置、劃地建房、住敬老院”三種安置方式。三種安置方式的生態(tài)移民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均為5萬元，具體區(qū)別如下：分散安置的，其原有住房拆除后，憑移民安置協(xié)議、新入住地戶口和安置地房產(chǎn)證明或購房合同，由縣移民領(lǐng)導(dǎo)小組直接兌付5萬元/人補(bǔ)貼資金。在集中安置區(qū)內(nèi)劃地自建的，由縣移民領(lǐng)導(dǎo)小組直接兌付3萬元/人，其余1萬元/人用于安置區(qū)宅基地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1萬元/人用于按期搬遷獎(jiǎng)勵(lì)。住敬老院的，1萬元用于個(gè)人補(bǔ)貼，4萬元撥付敬老院用于敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于自主建房，移民也有一定的選擇權(quán)。
三、效果：讓移民既宜居更宜業(yè)
1.生活條件得到極大改善
目前，桃源村作為長(zhǎng)沙縣統(tǒng)一部署的移民試點(diǎn)，共408人全部搬遷完畢。在白沙鎮(zhèn)黃興大道北延線附近的報(bào)母村和錫福村規(guī)劃征用了170畝山地，用于桃源生態(tài)移民集中安置點(diǎn)的建設(shè)。目前安置點(diǎn)的排水、用電、燃?xì)夤艿馈⒂芯€電視線路、自來水、道路、污水處理、護(hù)坡、人工濕地和全覆蓋生態(tài)綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)全部完成，生活條件與之前相比得到了極大改善，村民服務(wù)中心、村衛(wèi)生室、籃球場(chǎng)等群眾健身場(chǎng)所也已經(jīng)建設(shè)完成。
2.獲得更好的發(fā)展平臺(tái)
由偏遠(yuǎn)地域遷移到經(jīng)濟(jì)、交通較好地區(qū)，村變成了社區(qū)，村民變成了居民，組織架構(gòu)和移民身份得到自然轉(zhuǎn)換；移民由原來的分散居住變成了相對(duì)集中居住，依托交通條件經(jīng)商和離土不離鄉(xiāng)就業(yè)，體現(xiàn)了以人為本的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和價(jià)值取向。例如，桃源村的移民安置點(diǎn)選擇在了長(zhǎng)沙縣重要的交通干線——東八線一側(cè)，報(bào)母村和錫福村交界處，離李家山中心集鎮(zhèn)（白山鎮(zhèn)政府所在地）較近，交通便利。這一區(qū)位不僅對(duì)山區(qū)移民有巨大吸引力，有助于減少移民搬遷阻力，而且也給移民提供了一個(gè)自我創(chuàng)業(yè)發(fā)展的難得機(jī)遇。在我們的調(diào)研走訪中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，部分村民將住房進(jìn)行裝修改造準(zhǔn)備從事餐飲娛樂生意。這樣的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)在原來的山區(qū)是不可想象的。
四、點(diǎn)評(píng)：順應(yīng)民意與因勢(shì)利導(dǎo)相融合
1.順應(yīng)民意擯棄傳統(tǒng)扶貧模式
長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民不同于以往的生態(tài)、工程移民，也不是傳統(tǒng)意義的輸血式扶貧，其重點(diǎn)在于充分順應(yīng)民意，尊重老百姓的移民求發(fā)展訴求，為他們提供一個(gè)相對(duì)公平的發(fā)展平臺(tái)。因此，發(fā)展是核心，移民只是手段。目前，在我國(guó)中西部很多地方，人口異地城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)已經(jīng)非常明顯，而他們?cè)诩亦l(xiāng)尤其山區(qū)的居住地往往成為獲得更好發(fā)展機(jī)會(huì)、成為真正意義上“市民”的制約障礙。此外，移民工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并不是簡(jiǎn)單地把深山里的農(nóng)民搬出來就行，關(guān)鍵是搬出來后各方的配套是否為他們提供了更好的發(fā)展環(huán)境和條件。因此，財(cái)政、移民、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等政府相關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合推進(jìn)至關(guān)重要。長(zhǎng)沙縣的實(shí)踐也許能夠給我們當(dāng)下正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化一點(diǎn)啟示。
2.學(xué)習(xí)借鑒來自基層的智慧
目前長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民工作已經(jīng)全面展開，但這與以往政府主導(dǎo)、選擇試點(diǎn)、全面鋪開的做法有所不同。長(zhǎng)沙縣的山區(qū)移民最初是在深入調(diào)研，并已有了西山村自發(fā)移民實(shí)踐基礎(chǔ)上，桃源村民看到切實(shí)改善后主動(dòng)向政府積極爭(zhēng)取，這才讓縣委、縣政府下定決心，順應(yīng)民意、因勢(shì)利導(dǎo)。同時(shí)長(zhǎng)沙縣委、縣政府的相關(guān)政策對(duì)于最新自發(fā)試點(diǎn)的西山村又是極大利好，從而保證了第二階段移民工作能夠順利推行。因此，這一案例也是長(zhǎng)沙縣縣委、縣政府“從基層中來又回到基層中去”工作方法的一次生動(dòng)體現(xiàn)。
