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2024年11月22日
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編者按
9月19日，北京市出臺了《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。至此，在我國不斷推動戶籍制度改革的背景下，全國31個省市自治區已取消農業戶口與非農戶口區分。那么，關系到每一位普通居民的農業和非農業戶口是如何產生的呢？城市化委員會為讀者梳理了我國二元戶籍制度的發展軌跡。
中國戶籍制度創于解放戰爭末期。1948年中央社會部下發《新解放城市的公安工作介紹》文件，指出：“戶口工作是管理城市的重要環節，是建立革命秩序、掌握社會動向，了解階級關系、限制壞人活動的工作基礎，是公安工作不可缺少的工作”。
1950年，公安部召開第一次全國治安行政工作會議， 明確了戶口工作的任務：“發現、控制反動分子，管制他們不許亂說亂動，……以鞏固革命秩序。”
1951年7月新中國首個全國性的戶籍法規《城市戶口管理暫行條例》頒布，《條例》只是“城市”的戶籍管理制度，戶籍的工作還局限在大中城市，農村的戶籍工作還沒有正式開展。最初的戶籍制度，并不限制民眾的居住和遷徙自由，城鄉之間，城市與城市之間的人口流動并沒有特別的限制。《城市戶口管理暫行條例》第一條即開宗明義地說明：“維護社會治安，保障人民安全及居住、遷徙自由。”
1952年，“三反”“五反”運動后，城鎮工商業開始萎縮，大量工商戶歇業停產，全國失業、半失業的人數約280萬左右。其中失業、半失業工人約有120萬。到1952底，全國無業者有376.6萬人。
城市失業嚴峻，大量農村人口又涌入城市，造成城鄉沖突。于是，政府干預農民進城。
1953年，中國開始執行第一個五年計劃，全面移植蘇聯的計劃經濟體制，優先發展重工業。而這一年也是戶籍制度統一的關鍵一年。最直接的影響因素之一，就是統購統銷政策。
農民被過度征購，雖然勞作更加辛苦，收入卻明顯減少，生存狀況持續惡化。于是從1954年春開始，大批農民紛紛背井離鄉，外出謀生。1954年的遷移人數為2200萬人，1955年上升為2500萬人，1956年又繼續加大，達到了3000萬。許多人流入城市后，有的生活無著流浪街頭，有的淪為乞丐，甚至偷盜犯罪。
問題暴露后，開始采取政策，遏制農民流入城市。在此之前，戶籍建設的重點在農村，這時，中央便加快了農村的戶籍制度建設步伐。
公安部制定工作計劃，針對戶口管理提出了兩點新要求，都是針對農村的，一是要求大中城市掌握農村流入大城市的人口變動；二是針對統購統銷以來農民緊張局勢，嚴格監視農村中心懷不滿的堅持反動立場的分子，及時打擊有現行破壞的反革命販子和刑事犯罪分子。
1955年春，農民的糧食被過度征購，又遇上了天災，全國各地農民普遍發生鬧糧風潮。中央不得不緊急整頓統購統銷政策。
1955年8月，國務院正式頒布《農村糧食統購統銷定量供應暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，把糧食的計劃供應指標與城鎮戶口直接聯系起來。在農村，實行糧食定產、定購、定銷（簡稱“三定”）的辦法，明確農民自己解決吃糧問題；在城市，在“按戶核實”供應的基礎上，規定對非農業人口一律實行居民口糧分等級定量供應。
隨著統購統銷政策的基本定型，對戶籍管理又做了相應的調整，一方面加緊了城鄉戶籍管理制度的建設，把“農業人口”和“非農業人口”在人口統計指標上劃分開來，一方面加強了對遷徙人口的管制，將原先由民政部掌管的農民戶口登記、統計工作移交到公安部處理。
上述工作的開展，形成了新中國城鄉戶籍管理制度基本框架。戶口對民眾生活越來越重要。據北京、天津等城市1956年時的統計，公民經常需用戶口證件作證明的事項，即達30多種。
1957年公安部給國務院的報告中，首次對憲法規定的公民居住和遷徙自由作出新的解釋：當前控制城市人口不但符合廣大人民根本利益，而且也符合廣大群眾的利益……正是為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施。《人民公安》雜志進一步解釋：憲法上所指的居住和遷徙自由，是指不違背國家、人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體利益的個人決定自由。所以，不準隨便遷移戶口，不違背憲法的規定。
1958年全國人大常委會以毛澤東名義簽署《中華人民共和國戶口登記條例》，《條例》在法理上沿用了上述公安部的解釋，標志著中國城鄉二元戶籍管理制度的正式建立。
《條例》規定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。這是控制人口遷徙的基本制度，即農民要求遷入城市，需要先向擬遷入的城市戶口登記機關申請，城市戶口登記機關審查合格后，簽發“準予遷入的證明”，若審核不通過，就不能遷入。這實際上就是，戶口登記機關徹底控制人口遷徙，改變了建國以來人口自由遷徙的情況。
1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。
1977年，國務院第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，此后公安部具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。
1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。
2011年3月14日，溫家寶總理在北京表示，將積極穩妥實行戶籍制度改革。
2012年1月的北京市政府公報公布，其中發布的北京市“十二五”城鄉經濟社會一體化發展規劃指出，北京市將啟動戶籍改革試點，二元戶籍管理制度將向居民統一戶籍登記管理制度過渡。
2014年7月31日，國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定了建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺，特大城市將實行積分落戶。
新的戶籍制度將按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。
2016年9月19日，隨著《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》對外正式發布，全國31個省、市、區均出臺了戶籍制度改革方案，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。
