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2024年11月22日
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人物簡介：張益，上海環境衛生工程設計院院長，上海市環境工程設計科學研究院有限公司總經理，住建部科學技術委員會委員，住建部市容環境衛生標準化技術委員會主任，上海污染場地修復工程技術研究中心主任。
先后負責及主持完成數百項科研、設計和工程總承包工作，均為規模、投資、影響較大，要求、標準、難度較高的重點或重大項目。擔任10多個科技部“十一五”和“十二五”國家科技支撐計劃及上海市重大科技專項等課題負責人。
不同于水體與空氣污染的“可見可感”，土壤污染的隱蔽性和積累性使它更易對水體、大氣、動植物和人類健康造成危害，近年來國內頻發的“毒地”事件無疑是土壤污染為人們敲響的警鐘——土地污染防治已刻不容緩。前不久，國務院正式印發了《土壤污染防治行動計劃》，這一被稱之為“土十條”的計劃引發了社會、學界及產業市場的強烈關注，就這一熱點，《城市化》雜志記者連線了上海環境衛生工程設計院院長張益。在談到“土十條”對土壤污染治理市場的重要作用時，張益從自己多年的工作實踐出發分析認為，“土十條”既完善了我國現行的土壤污染防治管理體系，更填補了這一領域的政策空白。但他同時表示，產業紅利逐步釋放的關鍵要點是，土壤污染治理需不斷探索“誰治理，誰受益”等多樣化的商業模式。
土壤污染重在“防”“控”
《城市化》：根據發達國家經驗，優先保護是避免后期治理投入量過大的關鍵，“土十條”也明確了“堅持預防為主、保護優先、風險管控”的原則，從而構建并完善了土壤污染預防機制。這是否可以理解為目前政策的重點方向在于風險防控，對土壤污染治理市場的開啟有限？
張益：“土十條”是國家集多個部委、專業機構、領域專家的力量在相當長時間范圍內達成的土壤污染防治的頂層指導思想和防治原則。“土十條”與以往市場中尤其是產業界的預測確實有一定出入，但這也恰恰反映出不同階段國家對土壤污染防治領域的定位與把控。
“堅持預防為主、保護優先、風險管控”是“土十條”的核心原則，我認為，可以簡要地將它總結為四個字，一是“摸”，也就是摸清土壤污染的“家底”；二是“防”，即對現有土壤污染進行有效的預防；三是“控”，通過工程、管理等技術性措施，最大限度地控制土壤污染風險。“土十條”在這些方面分別設置了三個時間節點，一是到“2018年底前查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響；2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況。”二是“到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定。”三是“到2030年，全國土壤環境質量穩中向好”“到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。”四是“治”，前幾項工作完成后，按照“輕重緩急”促使未達到要求的土壤達標。
以往，人們認為有污染就一定要治理，但顯然“預防為主、保護優先、風險管控”對時下這一階段更為適用，對此，我們可以理解為，目前土壤污染防治的重點方向是“防”和“控”，從預防和管控的角度，區分輕重緩急，防止風險的發生，這是符合我國基本國情的。預防為主并不是不做修復，因為我國確實存在數量巨大、已經被污染的土壤需要修復，但近期在修復項目中投入的資金一定不會像市場所預期的那樣多。當然，無論如何，對那些污染嚴重或要開發利用的地區、敏感區域，是一定要進行修復的。
探索多樣化的商業模式
《城市化》：您此前曾提到，我國土壤污染治理行業在政策、法規、標準、資金、技術、商業模式等領域都還不夠成熟，您認為“土十條”的出臺能在多大程度上解決這些問題？
張益：從政策的角度看，“土十條”是土壤污染防治領域的頂層設計，填補了這一行業的政策空白，確立了土壤污染治理行業的發展原則，并將我國土壤污染防治的現狀及近期、中期要做的工作進行了梳理，制定了明確的“時間表”。從法規角度來說，“土十條”談到了大家最為期盼的土壤污染防治領域專項法律——《土壤污染防治法》。當前，我國已啟動對該項法律的立法工作，且有望在兩年左右時間內出臺。在標準問題上，主要涉及的是管控標準，目前，主管部門和環保產業協會等機構已開始著手相關標準的制定，同時，我國在土壤污染治理標準方面并非空白，國家和地區層面均有相應的標準，接下來需逐步對現有的標準加以完善。
從資金方面考慮，土壤污染治理領域的資金來源目前仍以國家引導資金為主，但事實上資金的投入應是多渠道的，除中央財政的引導資金外，還應包括地方財政配套資金和污染企業籌措的資金，因為企業造成了污染，就有責任承擔治理資金。按發達國家的經驗，政策性的基金也是土壤污染治理資金的重要來源，例如，美國的超級基金就可以解決部分土壤污染問題。最后，社會資本也可以進行土壤污染治理。我國目前的現狀是主要以中央財政資金為主，少量地方配套資金為輔，污染企業資金及社會資本的投入較少，這代表著，資金問題仍有待解決。“土十條”對污染治理資金來源的描述雖相對籠統，但也提到了“加大財政投入”及造成土地污染的企業將付出哪些代價等內容。
相較于資金問題，技術問題是相對樂觀的，因為在這一領域歐美等發達國家有十分成熟的經驗可供我們參考、使用，且這些技術已經過改良，更適合中國的國情。然而，一項技術從引進到全面推廣需要一定的時間，雖然目前我們已培養了一批技術人才，掌握了相對成熟的設備和技術應用，但相關的成功案例仍然十分稀缺，有待于進一步歸納、總結并加以傳播。
最后是商業模式問題。我國的土壤修復商業模式還處于起步階段。在商業模式上，“土十條”緊密地聯系《環保法》，強調“誰污染，誰治理”的原則，這確實是最重要最根本的一個原則。商業模式與資金來源密不可分，從國內的實踐看，污染治理的資金大多來源于中央財政、各委辦局或地方財政補貼，在這種情況下，主要應以按政府采購形式來購買服務完成治理，也就是說，由政府或企業按“第三方治理”模式，委托有資質、有經驗、有條件的機構完成治理。同時，我們也可以借鑒歐美國家的商業模式，利用超級基金等商業模式進行污染治理。當然，也可以利用社會資本開展土壤治理，但社會資本進入要讓它“有利可圖”，如何在投入的基礎上有所產出，是不斷深化這一模式的關鍵。
事實上，單一的“誰污染，誰治理”并不適合利用社會資本，因為它無法為社會資本帶來收益，在此基礎上，我們還應探索的是“誰受益，誰治理”或“誰治理，誰受益”模式。這種模式基于兩點內容：一是“誰污染，誰治理”雖非唯一答案，但本身并無不妥，二是很多重污染企業都是傳統型企業，不少正面臨停產、搬遷、去產能的過程，在企業效益不高的情況下，很難拿出錢來治理土壤污染，若一時找不到污染的“罪魁禍首”或遇到“冤有頭，債無主”，“誰受益，誰治理”模式就會凸顯優勢。以傳統企業為例，我國的很多傳統企業都“退二進三”到了工業園區內，通過園區管委會或地方土地儲備中心可以變更原有廠址土地的用途，如將工業土地變為商業或住宅土地，用途不同土地的價值也就不同。例如，上海面粉廠倒閉后，原有廠房變為了文化創意中心，甚至酒吧、辦公樓，倘若非要讓原主人實施土壤修復，在既沒有能力又沒有動力的情況下，很難達成目標。在土地已賣給“下家”的情況下，完全可以依靠后來的“主人”投入修復資金。從法律上來說，這也是購買土地后的一種連帶責任，且土地被治理得越好，就會有更好的用途和價值。因此，作為“誰污染，誰治理”的補充，“誰受益，誰治理”或“誰治理，誰受益”的商業模式非常值得探索。
“土十條”為第三方治理預留市場空間
《城市化》：您曾提出，引入“環境污染第三方治理”機制應是今后土壤修復行業的發展趨勢。“土十條”提出了“土壤修復工程責任單位要委托第三方機構對治理與修復效果進行評估”，并“放開服務性檢測市場，鼓勵社會機構參與土壤環境監測與評估”。這是否說明土壤污染防治的“第三方治理”已成為現實？
張益：“第三方治理”這一內容涉及多種形式：如果是污染企業出資、政府牽頭，那么就一定需要第三方的加入；如果是政府出資，并完全通過政府采購平臺采購，則可以不需要第三方；如果是基金出資，那么在使用之初就會對是否采用第三方服務做出規定。由此可見，出資方不同，采用的治理方式就可能不同。
就國內的發展趨勢看，土地污染治理采用“第三方治理”的可能性究竟有多大？首先，在土壤污染防治問題上，我們確定的原則是“誰污染，誰治理”，也就是說，造成土壤污染的企業要承擔治理責任。但絕大部分污染企業并沒有修復技術，依靠自身力量無法承擔修復任務，此時，就需要政府加以指導，按相關標準和土地的使用要求，在政府采購的范圍內選擇可以承擔土壤污染治理的機構實施治理，這就是第三方治理模式。從這一角度看，“第三方治理”確實有非常大的市場空間。但令人擔心的問題是，那些真正造成污染的企業在已關閉、已搬遷、或者主體已發生變更或產能正在萎縮的情況下，難以承擔出資壓力，拿不出錢來進行土壤污染治理，進而使資金來源無法保障。因此，“土十條”雖然為第三方治理提供了發展空間，但到底能釋放出多少資金總量，確實無法預估。
“土十條”中也提到“放開服務性檢測市場，鼓勵社會機構參與土壤環境監測與評估”的條款，這也屬于第三方治理范疇，因為土壤污染治理是非常寬泛的概念，包括設計、執行、檢測、評估等諸多環節，并非只是簡單的土壤修復。同時，對于土壤污染的“防”和“控”以及改變污染土壤的用途等內容來說，其實都能以第三方治理的模式加以操作。
總體而言，“土十條”是以頂層設計為出發點的國家政策，在未來執行過程中還需各個委辦局及地方政府不斷出臺配套政策，使整個體系更加完善。此外，雖然我國土壤污染防治的標準和技術均已有一定基礎，但仍有較大的提升空間。在法律、法規上，則期待《土壤污染防治法》來填補空白。最后，雖然“土十條”為資金來源與商業模式指明了出路，然而對企業和機構來說，仍不“解渴”，期待探索出更多的資金來源和商業模式，從而促使土壤污染防治領域逐步走向成熟、完善。
