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2024年11月21日
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人物簡介：
肖金成，畢業于中國社會科學院研究生院，獲經濟學博士學位。曾任國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所所長。現任中國國際城市化發展戰略研究委員會委員、國家發改委宏觀經濟研究院研究員、中國區域科學協會副理事長。
日前，國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成教授在接受《城市化》雜志專訪時表示：“國家為了提高戶籍人口城鎮化率，使用了土地、預算、考核三個杠桿，將提高地方政府吸納農業轉移人口的積極性，同時也將對那些常住人口遠遠高于戶籍人口的城市起到一定的警示作用。”他提醒說，與10年前不同的是，農民工市民化的意愿大大降低，提升戶籍人口城鎮化率并不樂觀，農民工不一定買賬，而是否就地城鎮化要由農民自己選擇。
《城市化》：過去，政府文件只提常住人口城鎮化率目標，現在還加上了戶籍人口城鎮化率目標，這是為什么？
肖金成：城鎮化水平一般用城鎮化率表示，統計上一般用常住人口與總人口之比計算，分子是在本地區城市、城鎮工作、居住達到一定時間的人，分母是居住在本地區的總人口，這是真實的城鎮化水平。現在要通過戶籍城鎮化率考核地方政府，是因為很多地方政府只希望農村勞動力到城市工作，但不希望解決他們的戶籍，因為解決了戶籍，就意味著要給他們提供和城市居民相同的公共服務和社會福利。所以，通過戶籍城鎮化率的考核，實際是促進地方政府有積極性或者說有利于解決農民工的戶籍問題。這是一項政策，是一個杠桿，也是一個手段。此外，現在中央還通過城市建設用地和戶籍人口掛鉤、預算和戶籍人口掛鉤等手段提高地方政府的積極性。
戶籍人口城鎮化率、土地、預算三個杠桿，對于那些常住人口遠遠高于戶籍人口的城市，將起到警示作用。因為一個城市常住人口城鎮化率很高，戶籍城鎮化率很低，說明這個城市沒有對外來人口盡到相應的責任和義務。盡管有的城市不搞關門主義，但是門開的很小或者門檻很高，比如說積分落戶，積分很難達到改變戶籍的最低門檻，如果按這種辦法，到二十二世紀也解決不了沒有戶籍的農民工落戶問題，某種程度上是一種變相的關門主義。
《城市化》：按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》預測，2020年我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右，按照2013年戶籍人口城鎮化率35.9%計算，年均需提高1.3個百分點，轉戶1600多萬人。您認為，實現這個目標還有哪些障礙？
肖金成：實事求是地說，戶籍城鎮化率的提升還有很大的障礙。現在，一些地方政府不是不歡迎農民工舉家進城，而是農民工不愿意取得城市戶籍。這與10年前已經完全不同。10年前，農民工愿意把戶口從農村遷移到城市，為了把戶籍遷往城市甚至找關系、走后門。而現在，除北京、上海、廣州等大都市外，農民工不太愿意把農村戶籍遷往城市，因為他們很清楚，城市公共服務并不太吸引人，農村公共服務水平也并不低，鄉鎮一級包括縣城一級的公共服務和農村相比沒有太大差異。此外，他們還有后顧之憂，就是他們所擁有的承包地、宅基地、集體經濟權益是否會喪失。雖然政策很明確，不收回承包地、宅基地，不損害農民的集體經濟權益，但今天的農民不是一個口號、一個文件就會相信的，因為政策是可以變的，政策變了，他想回也回不去了。如果農民工不情愿的話，這個問題就比較嚴重了。盡管戶籍城鎮化率的提升對于農民工來說是一件好事，但現實并不樂觀，農民工并不一定買賬。
北京、上海、廣州等大城市，公共服務和社會福利比較豐厚，但這些城市的落戶門檻太高，農民工進不來。小城鎮的戶口，他們又不愿意要。想解決的你不給他解決，不想解決的你想讓他解決，這是一對矛盾。我認為，戶籍城鎮化率并不是很重要，重要的是公共服務和社會保障，即使不解決戶籍問題，公共服務也要提供，要讓進城農民工與市民享受基本均等的公共服務和社會福利。市民化這個“化”字實際上包含了很深刻的意義，不一定改變戶籍，但城市政府的責任不能推卸，權力可以放棄，但責任必須履行。當然，“化”是一個過程，就是逐步、一步一步來，也正因為如此，公共服務可以分層次 ，但沒有理由不提供。
《城市化》：有觀點認為，農民工市民化進程明顯滯后，其癥結在于沒有處理好農民工市民化成本的分攤問題。您怎么看這個問題？
肖金成：有人認為，為農民工提供公共服務有成本問題，成本如何分擔不解決，城市不解決農民工的戶口就有道理。實際上，這是沒有道理的，因為農民工進城后，不管從事哪種工作，都為城市做出了貢獻。由于工資報酬較低，他們大多數沒有直接交稅。但企業的利潤有一部分是通過壓低工資報酬取得的，某種程度上就是降低了企業的成本，降低成本就會增加利潤，增加利潤就要多交所得稅、增值稅。地方政府的稅收就增加了，因此，企業所得稅包含了農民工的貢獻，所以，農民工仍然是納稅人。另一方面，農民工進城會產生各種消費，商家出售給他們商品，賺了錢，要納營業稅。從這個角度來講，他們也給城市做了貢獻。很多人沒有認識到這一點，對農民工提供公共服務要搞分攤機制，是說不通的，城市應該無條件為農民工提供和城市居民同等的公共服務和社會福利。如果經濟學家不明白這個問題，肯定是冒牌的，非經濟學家不懂是情有可原的，但不懂不要亂講。
《城市化》：您如何看待農民就地城鎮化？
肖金成：關于農民就地城鎮化，要看這個“地”在什么地方。要知道，不是所有的地方都能發展成為規模較大的城市，不是所有的城市都能提供更多的就業崗位，不是所有的企業都能夠提供很高的收入。有些地方有產業，通過產業發展、城市發展，當地農民可以到附近的城市和城鎮就業，實現就地城鎮化。但不是所有的地方都具備這個條件。縣域是一個特殊的區域形態，規模一般不大，面積1000平方公里左右，人口多在50萬左右。有些縣有工業發展條件，隨著產業的發展，提供一定的就業崗位，可以聚集一定數量的人口，城市規模會不斷擴大，從小城市發展為中等城市，但是成為大城市的可能性不大。還有一些縣沒有發展條件，交通不是很方便，資源也不是很豐富，也沒有很多優勢，一般以農業為主，二、三產業很難發展，其服務對象一般是縣城居民和周邊地區的農民，不具備成為規模較大城市的條件，有20萬人口就不錯了。
把縣城規劃很大是不切實際的。如縣域人口50萬人，未來可能有10萬人要離開，這也是一個趨勢。這些人會到哪兒去呢？一般會流向地級市、省城，還會到北上廣這些大都市。對大多數的縣來說，常住人口是小于戶籍人口的，否則大城市的常住人口就不可能大于戶籍人口。我們要正視這個問題，有些人把縣域經濟提得非常高，認為通過發展縣域經濟就可以解決問題，是不現實的。
就地城鎮化應該改成就近城鎮化。農村就是農村，不能把農村變成城市，所以農村城鎮化這個口號是有問題的。有些人認為城市天生比農村好，這是一種誤解，農村并不是“臟亂差”的代名詞，而應是“美麗”的代名詞。很多干部、很多農民甚至很多學者希望把農村變成城市，蓋上整齊劃一的“火柴盒”，院子鋪上水泥地，那樣的話，農村特色沒有了，傳統文化沒有了，雞鴨鵝沒地方養了，農家肥沒有了，農具沒地方放了，農業還要不要？城鎮化不是把農村變成城市，也不是讓農民“上樓”，而是要把一部分農民變成城市居民，重點是解決已在城市工作和生活的農民工市民化的問題。對于想離開農村的農民來說，是就近城鎮化還是到別的地方，要由他們自己選擇。
《城市化》：在您看來，城鄉差距擴大的根本原因是什么？怎樣才能縮小城鄉差距？
肖金成：城鄉差距之所以大，是因為農村人口太多了，農業創造的財富有限，現在農業GDP占全國GDP的比重不到10%。農村勞動力是多少呢？30%多，也就是30%多的勞動力創造了僅有10%的GDP，這樣的話，勞動生產率是很低的。再加上農業現代化水平的不斷提高，農村需要的勞動力更少。30%多的勞動力加上老人、兒童，將近50%。較之近50%的農村人口分配10%的GDP ，與不到60%的城市人口分配90%的GDP，城鄉差距能不大嗎？如此大的城鄉差距靠免除農業稅能解決問題嗎？靠財政轉移支付能解決問題嗎？靠一個縣建設一個新農村能解決問題嗎？農民收入不提高，僅僅蓋一座好房子能解決“三農”問題嗎？所以，只有減少農村人口，城鄉差距才會縮小。
而城鎮化水平的提高就意味著城鄉差距的縮小，因為很大一部分人不再依賴農業GDP，而依賴二、三產業的GDP。我們現在工業GDP和服務業GDP都在不斷上升，說明二三產業可以吸納更多的農村勞動力和農村人口。未來，應通過農業現代化、通過提高技術含量和附加值，增加農業GDP。現在，農民消費有一半是自給自足解決的，沒有商品化，不計入GDP。如果將來農村只有30%的農民，另外70%的人口都要購買農產品，農業GDP不就提高了嗎？
我認為2016年到2030年是中國城鄉結構變動最劇烈的時期，隨著農村人口的減少，農村的規模會縮小，農村的數量會減少，沒有必要感到失落。
