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2024年11月22日
星期五
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人物簡介：
蔡立力，中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師，中國國際城市化委員會鄉村建設專委會常務副主任，住建部村鎮建設司鄉村規劃研究中心顧問。
主持編制了北京、山東、四川、湖南、深圳等多個全國重點地區和城市的城鄉規劃；完成大量有關村鎮規劃與建設的科研課題，并參與多項住建部有關村鎮規劃與建設管理政策的起草及制定。
“鄉村規劃的服務對象是鄉村管理者和農民，為了讓他們能看得明白、讀得清楚，就必須‘接地氣’”，在接受《城市化》雜志記者采訪時，蔡立力如是說道。他認為，鄉村規劃是實現城鄉一體化的重要推動力，必須從縣（市）域統籌的角度，“以人為本”的方式體現鄉村規劃的實用性。
“因地施策”是鄉村規劃的出發點
《城市化》：請您談一談，與城市規劃相比，鄉村規劃具備哪些特點？
蔡立力：城市規劃的研究對象是城市，雖然其中也涉及鄉村的內容，但并不精細，最終落腳點也不是鄉村而是城鎮。鄉村規劃針對的則是整個農村建設，既包括縣域鄉村建設規劃，也包含鄉鎮規劃、村莊規劃。與城市規劃相比，它有以下幾個特點：
首先，要立足于包容發展，因為城市規劃更側重于土地功能的劃分，鄉村卻無法僅僅依靠用地功能劃分來解決問題。鄉村既是我國解決“三農”、扶貧等問題的主戰場，也具備生產、生活、環境、文化等社會功能，這決定了鄉村規劃必須將政策性與規劃的功能性布局相融合，在遵循市場配置資源的同時，要更多地體現政府配置資源的作用和政策性服務的下沉，落實醫療、社保、教育等基本公共服務的均等化。只有立足于包容發展，才能在促進經濟的同時兼顧鄉村社會與農民自身的發展。
其次，由于我國鄉村的豐富程度遠遠超過城市，既有城市化程度較高的地區、一般地區和純農業地區的區別，也有山區、丘陵、平原等形態上的差異，這對鄉村規劃的內容、方法、技術提出了截然不同的要求。在制定這類鄉村規劃時，要分類指導、因地施策。比如，發展基礎較好的村莊要制定綜合性規劃，傳統村落要制定改善性規劃，萎縮村（人口流失的村落）要制定政策性規劃，針對宅基地或承包地要擬定退出機制，引導村民到鎮里、城里集中生活。有特殊要求的還要相應增加特色規劃。
第三，鄉村是我國國土保育的重要屏障，承擔著耕地和自然資源保護的任務；鄉村也孕育出了豐富的鄉土文化，歷史文化村落、傳統村落就是其中的代表，堅持基礎性保護原則，使傳統風貌的價值越來越大，是鄉村規劃要優先考慮的內容。
第四，要注意規劃設計的多層面組合。鄉村的數量雖然很大，但每個點卻又相對簡單，鄉村規劃并不像城市規劃那樣要分層編制，而應靈活地將每個規劃設計層面組合起來。就是說，鄉村規劃既要有總體規劃內容，也要有詳細的規劃設計，尤其要注重自上而下與自下而上相結合，規范化與靈活性相結合。
我國一貫提倡“農事簡辦”，鄉村規劃服務的對象是農民，必須要讓鄉村管理者和農民看得明白、讀得清楚、拿來好用，甚至可以直接納入村規民約，這就要求鄉村規劃要做到內容簡明、易懂、管用。
規劃一體化推動城鄉統籌發展
《城市化》：城鄉一體化是新型城鎮化的應有之義，您認為從規劃層面上怎樣推動城鄉一體化及城鄉統籌？
蔡立力：在規劃層面上推動城鄉統籌發展，一定要樹立“城鄉等值”的觀念。這是起源于二戰后的德國的一種理念，認為鄉村和城市只在空間和生活方式上存在不同，并沒有價值大小之分，城鄉居民在收入水平、公共服務、社會保障等領域應該是等同的，這一理念會使城鄉一體化的目標更易實現。另外，城市化發展的三十多年來，許多鄉村在“面”上發生了很大變化——有的地區由于人口大量外移出現“空心化”，發達地區的鄉村還經歷了多元化更新過程。因此，鄉村規劃要從縣（市）域角度把握收縮與更新交織中的鄉村重構，并給予科學引導，要從縣（市）域的角度進行統籌，實現鄉村人居環境的改善。最后，還要補齊鄉村規劃的短板。我國鄉村規劃經歷了從“農居建設”到“城市模式”再到 “適應鄉村”模式的演進，對大部分地區來說，“適應鄉村”的鄉村規劃還在路上。補齊短板主要是提升內容的針對性，改變以往縣域村鎮規劃體系過于簡單的現狀。此次住建部發布的《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）就提出，縣（市）域鄉村建設規劃必須包括鄉村建設規劃目標、鄉村體系規劃、鄉村用地規劃、鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃、鄉村風貌規劃和村莊整治指引等六項內容。
從規劃的角度看，以往的縣（市）域城鄉規劃內容側重于城鎮，鄉村部分并不完整，這樣的城鄉規劃一體化只是形式上的結合。只有當兩者在地位平等、政策公平、內容相當時，才能從本質上實現城鄉規劃一體化，進而推動城鄉一體化及城鄉統籌發展。
走出模仿城市的誤區
《城市化》：很多地方的鄉村建設走入了模仿城市的誤區，如何從鄉村規劃的角度解決這一問題？
蔡立力：在某種程度上說，鄉村規劃模仿城市的問題十分嚴重。造成這一現象的原因是多方面的。從規劃師的角度看，我們的規劃師都是經由城市規劃教育體系培養出來的，很多高校都沒有或在近幾年才開展鄉村規劃教育，當原有的城市規劃延伸為城鄉規劃時，規劃師就會無意識地在鄉村規劃中沿用城市規劃理念。
如何解決這一問題？首先是要回歸鄉村規劃的價值取向。城市規劃追求“方正規矩”“軸線對稱”“建中立極”的秩序，注重“規矩”，這種理念延伸到鄉村后就導致了農村出現兵營式的布局。城市可以是理性的，因為它講求效率、規模，但鄉村必須是感性的，因為它提倡與自然的和諧。鄉村規劃遵循的應該是“道法自然”“因地制宜”“天人合一”，它的空間機理也應該是順應自然環境下的寫意式布局，追求“形似神肖”，避免整齊劃一。
實際上，鄉村規劃效仿城市的絕大多數原因在于規劃師對農村、農民的真實需求了解不足，使自上而下的規劃程式掩蓋了自下而上的實際需要。不同地區農民的生活習慣不同，他們的房屋布局、工作半徑、村莊環境營造、公共服務配置也應當有差異性。只有清晰了解了農村的真實情況，深入了解農民的真實需求，尤其是農民對鄉村發展的意愿，甚至讓農民親自參與規劃，才能確保鄉村規劃不脫離實際。
再有就是要實現傳統歸宿感與現代舒適性的結合。村鎮是從鄉土環境中成長出的人居空間，自產生伊始就烙有所在地的地域特色，并承載著當地的傳統文化、建筑藝術和村鎮空間格局。鄉村規劃應盡可能多地傳承、創新和突出村鎮的感性與地域的靈性，既“留得住青山綠水”也“系得住美麗鄉愁”。因此，村莊平面布局要順應自然機理，空間結構要傳承文化格局，整體風貌要自成一體，場所設計要延續鄉情風味，讓村民真切體會到自己家鄉與異鄉的不同，讓人有歸宿感。除了這些之外，鄉村還要有現代舒適性，這只能從內在功能上予以提升。鄉村規劃應該為村莊配置實用的基礎服務設施，如形成方便、開放的交通網絡，實現防災、消防、管理上的安全保障等等，為現代舒適生活提供便利。
為凸顯小鎮特色創造條件
《城市化》：您剛剛提到了“地域特色”，近來，“特色小鎮”備受關注，您認為鄉村規劃對特色小鎮的發展會起到哪些支撐作用？
蔡立力：“小鎮”這一稱呼代表著它的規模并不太大，仍屬于鄉村的范疇。也正是因為小鎮的規模不大，所以它無法從經濟實力上與城市相比較，唯有特色才能凸顯它的優勢，特色就是小城鎮的生命力。《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中也提出要重點發展一批有特色的小城鎮，我認為，除了產業特色外，可以感知的特色環境、風貌、場所、生活，都是小鎮在特色這一命題上可以不斷強化的內容。
特色的培育和形成與小鎮所在地的自然環境、鄉土文化、建筑風格密不可分。為此，住建部發布的《指導意見》特別針對縣域鄉村建設規劃提出了“鄉村風貌規劃”的內容，要求分區制定田園風光、自然景觀、建筑風格和文化保護等風貌控制。這樣做的好處是有利于從縣（市）域層面上加強對地域風貌特色的整體整治，進而強化對小鎮，尤其是風景名勝區、歷史古跡、成片村落的保護，為小鎮形成特色創造條件。通過對村莊整治的指引，還能從縣（市）域層面改變農村的人居環境，促進美麗鄉村建設，并逐步推動鄉村旅游、體驗經濟、健康產業的發展，使小鎮與城市互補，培育特色經濟。
鄉村規劃應“以人為本”
《城市化》：鄉村規劃中，人的因素不可忽視，鄉村規劃怎樣有針對性地實現“以人為本”？
蔡立力：此次住建部發布的《指導意見》中分別有針對性地提出了縣（市）域鄉村建設規劃和適用性的村莊規劃等內容，這都是“以人為本”的一種體現。
從《指導意見》的內容出發，我認為“以人為本”還體現在以下四個方面。一是在縣（市）域鄉村建設規劃領域內要實現三個全覆蓋，也就是規劃對象在縣域所有鄉鎮村落范圍內的全覆蓋、基礎設施布局尤其是重要設施建設安排的全覆蓋和公共服務設施配置的全覆蓋。這些內容既是全面建成小康社會“不落一戶，不落一人”的目標要求，也是在按均等化原則，統籌教育、醫療、商業等公共服務設施建設。當然，這些公共服務內容要依托于農民的生活半徑來配置。
二是必須通過廣泛的調查和準確把握問題方向了解農民的真實需求。這些需求既包括農業生產服務需求、基礎設施需求、村容整治需求、社會事業需求，也包含鄉風文明需求和村務民主管理需求等內容。以這些需求為導向才能抓住鄉村規劃的關鍵問題。這是確保村莊規劃是根據農民的需求來制定的重要依據。
三是在編制村莊規劃前，村委會要組織村民參與座談，根據農民們的訴求，再由規劃師整理方案并與村民討論。此時，規劃師扮演的是服務角色，政府起到的是組織、推動作用。這樣才能使村莊規劃“接地氣”、“以人為本”，既體現農民的參與，又緊緊圍繞他們的意愿提出自下而上的探索。只有農民們認可的方案，才更容易被遵守和實施。
四是要建立縣領導牽頭，多部門參與的機制。也就是說，要集合縣域內國土、環境、農業、住建、文化、教育、扶貧等部門的力量，在縣域層面對鄉村規劃進行統籌，將資金用到實處，使農民受益，避免重復建設。這是為了鄉村規劃能更快、更好落地而建立的一種多部門聯合機制。
總體來說，鄉村規劃要實現“接地氣”，既要強調重要決策先行，也要通過縣域統籌和村民的參與實現村莊規劃的簡化，使成果簡明、易懂、好用。達到這些要求，才能使鄉村規劃成為美麗鄉村的建設依據，更好地實現鄉村人居環境改善、城鄉統籌及城鄉一體化的目標。
