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2024年11月22日
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鄶艷麗：中國人民大學公共管理學院副教授、人文地理學博士
【摘 要】：我國傳統鄉村治理具有政策性和人文性傳統，通過正式和非正式治理制度保證鄉村地區的正常運行和鄉村建設的有序展開。當前鄉村管理面臨整體性、經濟性、社會性和制度性危機，由于鄉村經濟社會的全面轉型和鄉村治理基礎的回歸，鄉村管理走向鄉村治理成為歷史的必然。推行以人為本的鄉村治理邏輯，通過鄉村立法、鄉村秩序重構以及鄉村規劃實施制度的完善是實現鄉村治理的現代路徑。
【關鍵詞】：鄉村治理 歷史傳統 鄉村秩序 以人為本 現代路徑
一、我國鄉村治理的歷史傳統
我國傳統鄉村治理具有政策性和人文性傳統，伴生兩條主線：一條是中央權威對鄉村地區的權利觸角的正式治理路徑，主要是官化的“保甲制度”和建設的“工官制度”；另一條是以倫理倫常為基礎的“自治”非正式治理路徑。兩種秩序并行，“一經一維 ”保證鄉村地區的正常運行和鄉村建設的有序展開。
（一）正式治理
（1）行政治理——保甲制度
鄉村治理的正式行政制度是保甲制，即宋代因為邊疆強匪盛行，作為地方治安維持的基本組織，保甲制度形成并在全國推行，并有“皇權不下縣”之說。而后基層執政者為了行政便利，就將所有事務都下達到一套班子來執行，保甲由此延伸出了其他的職能，一直沿襲到民國。歷代鄉村治理制度不斷演進（表1），保甲制度各期主政有所差異：“周之政主于教，齊之政主于兵，秦之政主于刑，漢之政主于捕盜，魏晉主于戶籍，隋主于檢查，唐主于組織，宋始正其名，初主以衛，終乃并以雜役，元則主于鄉政，明則主于役民，清則主于制民，且于歷朝所用之術，莫不備使”。
（2）技術管理——工官制度
我國古代各朝均頒布了建筑做法、工料定額類等建筑法規，形成等級森嚴、縝密有度的工官制度：一是具有專門的法律法規。最早的官書是《考工記》 ，記錄城池營建的基本規則。唐代頒有《營繕令》 ，規定官吏和庶民房屋的形制等級制度。宋代元佑(1086—1094年)、崇寧(1102—1110年)兩次頒布《營造法式》，規定宮廷官府建筑制度，其中材料和勞動日定額等甚為完整 。元代設有《經世大典》，其中“臣事六篇之工典”分22個工種，與建筑有關者半數之多。明代建筑等第制度多納入《明會典》，另外還有一些具體規章，如《工部廠庫須知》等。清代頒有《工部工程做法則例》，內務府系統還有若干匠作則例規定比較詳細；二是設專門的管理機構和管理職責。周代主管營建工程的官吏《考工記》稱為匠人。至漢國家的最高工官司稱為“司空”，漢代改為“將作”，掌修作宗廟、路寢、宮室、陵園土木之工。到西漢稱為“將作少府”，東漢改為“將作大匠”，后又稱“少匠”或“少監”。隋朝在中內政府設“工部”，執全國的土木建筑工程和各種工務。唐稱將作大匠，宋稱將作監。清康熙出現“樣房”。工官制度集制定法令法規、規劃設計、征集工匠和組織施工全過程領導與管理為一體，實現了古代城鄉建設管理的規范化、標準化和法制化。
（二）非正式治理
（1）官方管理思想的滲透
皇權在正式制度上沒有下縣，并不代表中央政府對縣以下的鄉村缺乏治理，而是通過管理思想的上層滲透，通過德化手段實現鄉村治理，達到降低管理成本的目的，具體采取兩種途徑：一是通過科舉教育制度形成的社會人才選拔和流動機制。自宋以后開始實行科舉制度，讀書人增多，雖不為官，但是可以回到鄉里成為士紳，同時許多在朝為官者的親友亦是扎根鄉里的鄉紳地主，士紳階層所宣揚的教化內容和皇帝的治國方略相一致， 如此，皇帝的治國之道可以通過這種非正式的途徑在鄉村落實；二是通過文化宗族傳承制度形成主流社會價值觀和激勵機制。官方提倡尊崇孔孟儒學和宗教教化，倡導等級有序的宗法文化傳統。如尊祖敘譜，敬宗建祠 ，強化崇文敬教，光宗耀祖的道德激勵；理佛修行，建寺造塔，宣揚宗教佛法，弘揚普度眾生的精神寄托等，都對鄉村居民生產生活行為進行規范和引導。
（2）自治制度的形成
鄉村自治制度來自于國家的引導，在民間依靠儒家理論為基礎的禮俗、“父道”社會治理模式施行，并建立游離于國家政治之外的亞社會體系運行規則，具有自發性、柔和性的特點。鄉村自治包括權威、秩序和場所三個制度核心：第一，村權威是族長，或由族人公舉（民主選舉），或由前任族長指定（任命），或由族中輩分較高者議定（代表投票），只有那些品行端正、家道殷實、受到良好教育的德高望重之人才有機會出任族長；第二，鄉規民約以“孝、悌、睦”為核心，涵蓋村莊生產生活的方方面面，其中也有鄉村規劃建設管理的具體要求，對家族成員具有嚴格的約束作用。其中鄉村建設的基礎設施和公共服務設施施行村莊百姓共同出資、出工出勞修建制度；第三，傳統村莊的物化場所即為書院、祠堂、寺廟、風水林等，與風水理論支撐下的物質空間一脈相承，明以后民間修譜、建祠之風盛行，通過“輿論、規勸、教化和家族族罰”等方式維護鄉村地區日常的倫理秩序。
（3）民間社會規則的約束
民間社會約束一般分為兩類：一是建筑引導與約束。傳統鄉村規劃風水理論基礎上延伸的建筑風水、行為宜忌對私人建筑空間布局具有一定的影響，進而一定程度影響鄉村格局和居民日常行為規范；二是宗教的道德行為約束。宗教道德作為宗教的核心內容之一，倡導普適的社會價值觀 ，對居民的建設選擇和日常行為產生作用。
二、我國鄉村管理的現實困境
當前我國的鄉村發展呈現農民低收入、農業低效、農村不穩定和公共服務缺乏四大基本問題，鄉村發展存在著嚴重的結構性和區域性不平衡，鄉村管理面臨多重危機。
（一）整體性危機
1、城鄉空間爭奪白熱化導致系統危機
城鄉關系經歷四個階段：一是解放前重農輕商的城鄉融合階段。城鄉關系極為融合，鄉村成為財富的高地和文化的福地；二是改革開放前的城鄉完全分割階段。在城鄉人口與社會發展空間關系上，采取完全封閉的經濟分治、公共服務分治和城鄉人口分治管理制度；三是改革開放后的城鄉半分割階段。1978—1983年間以農村為發展為重點，城鄉差距逐步縮小。1984—2002年間以增長為導向的改革決定了以城市為核心的發展格局，鄉村發展處于半自然狀態，城鄉矛盾與沖突日益激烈；四是二十一世紀的統籌城鄉發展階段。國家目標由改革優化二元結構調整到以城鄉一體化規劃為統領，城鄉關系逐步改善。不同于其他歷史階段，當前城鄉關系的突出特征是城鄉空間爭奪的加劇（表2）。
2、鄉村正常運行系統的調控制度缺失
我國城市化過程中大量復雜問題的解決是點狀和片狀的，雖然在不同地區、不同領域進行了大量的創新和探索并取得一系列有效的經驗，但整個中國尚未形成一整套城鄉良性互動的發展體制和機制。從經濟運行角度（圖1），控制農業土地使用權的聯產承包責任制和基于耕地保護的基本農田保護制度，而約束農業生產過程的財稅制度則隨著農業稅的取消壽終正寢。同樣，社會福利運作主要是一戶一宅的福利化制度和基本公共服務均等化制度，一戶一宅的可持續受到質疑，基本公共服務均等化仍有很長的路要走，忽視鄉村文化和主流價值觀的傳播使得改革開放前的大眾忠誠隨著經濟發展而消失，依靠政治行政系統的管制運行在鄉村社會中越來越缺少具體和有效的手段，經濟和社會文化系統脫離可管控和可調適的范圍。
（二）經濟性危機
1、鄉村社會民間財富不足
建國后，由于宏觀的發展環境并未給國家增強其對鄉村的整合與控馭能力提供足夠的時間和資源，相反，構建中國重工業體系的大量資本的需求，使得國家單向地加大對鄉村的攫取為特征，導致了國家與農民的對立，并一直延續至今，致使農民成為財富分配的弱勢群體，農村地區民間財富嚴重不足，城鄉居民收入差距持續擴大，如2014年城鄉居民人均可支配收入比高達2.75，直接導致鄉村建設的民間投入嚴重不足。
2、公共物品投入機制欠缺
改革開放前我國實施的是人民公社制度基礎上的農村公共產品供給制度，改革開放初至農村稅費改革前實施的是“自上而下的制度外公共產品供給的決策程序”，稅費改革開始后的農村公共產品供給體現公共財政為基礎和村莊自治基礎兩個方面的制度建構。公用經費的安排由“縣鄉兩級”轉變為完全由縣級政府安排，支出實施包干制，無法實現鄉層面的統籌。同時稅費改革將攤派的公共建設收費轉變為由村民大會通過的“一事一議”制度，導致農村地區公共產品供給存在兩個特征：一是農村公共服務設施供給的地區差異與城鄉差距并存；二是整體供給的不足與短期的集中供給并存。
一般市場經濟國家多由國家財政主導來提供農村的公共品的開支。由于我國鄉村地區公共產品供給尚未建立長效機制，目前存在四大困境：一是政府職能的選擇導致供給方式的不同，由經濟建設型財政向公共服務型財政的轉型，組織特征的差異導致了供需的錯位，鄉鎮政府供給農村公共產品的財力嚴重不足；二是由于鄉村的建設和運營維護資金投入缺乏可靠的預算以及基層缺錢，鄉鎮對上級產生強烈的資金依賴，上下級組織之間以獲得資金為目的的經濟關系加速形成。鄉村公共服務更多依靠專項資金來提供，項目資金在體制外循環 。既有著極高的自由度，也試圖嚴格體現資金撥付部門的意志，導致鄉村建設投入存在極強的目的性和選擇性 。“條條”專項資金的錯位投放，協調機制的缺失導致服務效率的低下，短期集中供給和長效機制的缺乏，使得鄉村建設高交易成本困境凸顯，政績工程由城市走向鄉村；三是供給主旨的偏離導致依賴的產生和自發性受挫，政府的大包大攬和集體意識的喪失，農民自我供給農村公共產品存在困難；四是由于農村經濟的弱質性、基礎設施的公益性和社會事業的普惠性特點，在缺乏鄉村公共服務投入激勵性政策和現行農村土地管理制度阻隔背景下，社會資本投入缺乏經濟動力機制和進入條件，制度化的公共產品供給系統難度極大。
（三）社會性危機
1、傳統鄉村治理環境不復存在
傳統鄉村治理的基礎已然不在：一是社會環境不存。居住的復雜性導致自立性，人們通常會追求眼前的利益最大化，往往忽視長遠的利益，傳統鄉村居民必須唇齒相依，維系地緣關系的血脈、精神、場所已經消失，現代國家公民所應具備的公共意識還遠未植根于村民內心深處；二是鄉村精英漸少。鄉村治理的三個核心“精英——權威——秩序”之間具有強烈的“三位一體”的線性關系，其權威與秩序的建立在一定程度都僅僅是其在特定時代 “精英界定”的表現形式。對于中國鄉村而言，傳統“氏族權威”下的精英標準消失，改革開放前所營造的“貧窮、革命”等政治精英標準的撤離，當前農村地區開始受到前所未有“市場化”和西化宗教信仰的沖擊的時候，以財富為標準的“經濟精英”和以信仰號召力為標準的“文化精英”能否成為當代農村精英的新標準，需要繼續研究和考察；三是運行秩序缺失。農村文化精英的缺乏和普遍的文化“荒漠化”使得“原始的強力”和“弱肉強食”的規則開始出現于鄉村，鄉村治理成本最低的德化范式已嚴重缺失。“村長向政府負責 ”的實際運行規則下，自治的社會條件和運行規則亟需建構，而在許多地方，村委會、黨支部的權威尚不及舊時宗族對村民的影響深刻。
2、傳統鄉村居住模式受到挑戰
每個民族都有自己的理想居住空間模式，但還沒有一個民族像中華民族一樣形成了一整套基于風水學的理想鄉村居住模式，這是基于人與自然關系形成的土地倫理和對待自然和土地的態度，但這個產生于前科學時代的文化遺產和文化景觀——即藏風聚氣的理想風水模式并不能解決當代中國嚴峻的人地關系危機，而且成為了時代發展的障礙，傳統居住模式受到顛覆，呈現被城市居住模式主動取代的困境，“城非城”、“鄉非鄉”將會長期困擾我國農村地區，“藏富”和“顯富”的思維差異也使得鄉村建筑浪費嚴重，鄉村失去本有的特征。
（四）制度性危機
我國鄉村規劃建設管理制度包括用地規劃、工程規劃、建設產權、建設資金管理四個方面。
1、鄉村規劃建設管理法制化滯后
規劃管理。政府對村莊的空間干預主要是國土部門的土地利用規劃，主要起到保障農田不被非法侵占和建設用地新增的作用。《城鄉規劃法》把鄉規劃和村莊規劃納入到城鄉規劃體系，但由于一貫以來對于鄉村規劃的重視不夠，農村地區建設項目管理未形成一套完整的規劃實施和管理體系，建設用地范圍內的各類建筑和設施的空間秩序維護缺乏制度的保障，政府對公共利益維護采取的行政干預手段極其薄弱。國家層面缺少具體的鄉村規劃管理實施辦法，使得鄉村規劃和實施有法難依。
住宅建設。鄉村建設長期處于依法管理盲區，《建筑法》將小型農村住宅排除在規范行政管理范圍之外，使得農村建設既缺乏設計，又缺少施工監督管理，村民建設隨意性強，一方面違法建設量大面廣，存在巨大的安全隱患。另一方面住宅質量較差或毫無美觀可言，更新頻率加快，造成社會資本的嚴重浪費，鄉村建設陷入形式化、無序化的誤區。
產權管理。城市房屋建筑有《城市房地產法》實施管理和保護，農村集體土地上的不動產缺乏專門的法律管理和保護。雖然按照《物權法》第125條規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，但房屋的產權界定和配套的產權登記、交易、使用制度及法律責任尚未健全，農村房地產依法管理尚需時日。
2、鄉村規劃建設管理系統性脫節
（1）實施主體職責不明確
《城鄉規劃法》、《村鎮規劃編制辦法（試行）》均規定村莊規劃由鄉（鎮）人民政府負責組織編制，但規劃實施主體沒有明確，導致實施主體錯位、缺位現象嚴重。村莊規劃實施與城市規劃實施存在極大的差別，參與方主要有政府、集體組織、村民以及企業，其關鍵環節是不同建設項目建設主體、投資主體的差異較大，尤其基礎設施和公共服務設施的建設需要明晰責任邊界，保障村民生產生活需求。
（2）農民主體地位未確立
以往的村莊規劃往往是由政府自上而下編制的“見物不見人”的物質性規劃，忽視了村民的主體性，他們既是規劃制定的決策主體，也是實施主體，同時亦是最終的受益主體。在規劃編制者缺乏對農村的深入了解和缺少廣泛公眾參與的情況下，規劃成果既不能解決農民現實問題，也不能提出農村長遠發展目標和實施路徑。同時由于歷史上涉及的土地權屬、土地流轉問題難以解決和私人利益受損的情況下，村民對政府管理缺乏信任，對村莊規劃的編制和實施持懷疑、觀望態度，村民不愿意參加村莊規劃的編制、實施過程，主體地位難以體現。
（3）建設用地保障機制欠缺
在傳統的生產方式、保障體系和收入狀況不變的狀況下，城鄉建設用地增減掛鉤的制度背景下，建設用地的合法性使用受到層層制約。鄉村撤村并點的土地空間調整方式使得鄉村居民失去了田園生活方式、微型種養空間、可居住房屋以及部分宅基地，村民無法通過法律渠道維持和擴大生活和生產空間。同時，村民即便按村莊體系規劃和村莊規劃要求集中建房，也不一定能取得該規劃居民點的土地使用權，建設用地的農民保障機制嚴重缺失。
（4）公共參與保障制度不足
目前村莊規劃的公眾參與保障制度過于原則，體現在參與程序的可操作性不足，公眾信息知情度欠缺，參與方式不便民，成本高、效率低。同時普通公眾僅關注眼前利益和對個人和家庭關系各更直接的問題，對于公共問題缺乏參與的熱情。為促使村民參與公共決策，甚至出現出錢買參與的現象，公眾參與的程度和效果評估取缺乏制度性的規定。
3、鄉村規劃實施管控制度性不足
規劃實施管控制度不足主要體現在以下三個方面：一是鄉村建設許可證制度無法實施。按照《城鄉規劃法》規定，城鄉規劃管理采取差異化管理制度，鄉村采用“一證”（鄉村規劃建設許可證）。出于鄉鎮技術基礎不足、管理人才缺乏等原因，鄉村建設許可制度并未得到有效地實施，或者用兩證一書的城市規劃建設管理方式替代鄉村管理，鄉村建設未能實施有效的空間管制、技術引導和政策調控，導致難以引導和滿足村莊發展需求，鄉村建設混亂狀況頻現；二是公共建設用地規劃管理制度不足。鄉村公共服務制度的調整并未依據鄉村固有的空間、文化特征和地域特點進行，更多的是考量公共財政的投入效益，較少考慮相應居民獲得公共服務支出的增加，相應的公共建設用地管理混亂，缺乏地域性標準，受制于部門利益，缺乏共建共享的統籌和新的公共服務需求的供給；三是鄉村產業用地規劃管理制度缺失。鄉村產業模式隨著農業現代化、農村信息化、農民城市化發生巨大的變化，相應的產業用地逐漸多樣化和復雜化，適應現代農業生產方式的產業用地管理制度缺失將可能使得鄉村建設的混亂化、破碎化加劇。
三、鄉村管理走向治理的使然分析
（一）經濟社會全面轉型
1、城鄉一體化是城市化的終極目標
城鄉一體化作為現代化的合理內涵，是城市化的終極目標，其內容是更好地發展農村，是城鄉高度協調發展的結果。城鄉一體化的基礎是實現農村現代化，包括農村人居環境現代化、農民生活質量現代化和農業現代化，是城市與鄉村經濟、社會和制度內涵與發展水平趨于一致的過程。城鄉一體化的內容包括四個方面：一是經濟一體化。促進城鄉之間生產要素有序流動，發展以農業現代化為核心的農村經濟，縮小城鄉產業效率差距；二是社會一體化。提高鄉村居民收入水平，縮小城鄉居民的收入差距；三是制度一體化。為農村地區提供均等化的公共服務，縮小城鄉居民享受公共服務水平的差距；四是城市內部二元結構一體化。農民工市民化可以徹底解決中國城市化的兩棲化問題，是中國當前最為嚴峻的任務。
2、鄉村單一功能轉向復合功能
在中國城市化發展過程中，鄉村的功能長期被定位在為城市提供健康和豐富的農產品。鄉村發展的目標被定位為“農業現代化”。農村現代化比農業現代化更加全面，更加重要。后工業化社會，鄉村功能發生轉型，即由農副產品提供單一功能轉化為生態功能、游憩功能、生活宜居、農產品提供以及文化功能等五大復合功能，其重要性體現在：一是城市形態導致如若出現問題會導致嚴重的生態問題，因此必須重視農村生態功能，保護自然資源，尤其是生物多樣性、地下水和土壤；二是游憩功能是工業化后期城市居民由物質消費轉向精神消費的組成部分，與城市中由技術支撐的生態享受同樣重要；三是即使我國在2030年達到了70％的城市化率，仍然有約4.5億人左右居住農村，要保證該部分群體生活質量和利益訴求，都需要將鄉村作為人口空間載體的重要組成部分來維系和發展；四是健康農產品供給決定所有居民生活質量，城市消費者對食品安全的關注和反思是鄉村農業發展的契機和驅動力；五是保持良好的鄉村景觀和文化傳統，促進鄉村景觀文化功能的發揮可以滿足多元文化傳承的需要。
（二）鄉村治理基礎回歸
1、鄉村主體已經發生轉變
目前我國鄉村居住的主體人口是“386199”，在未來鄉村發展中將逐步被城市發展稀釋，未來的鄉村主體重構趨勢已經出現，包括三部分：原有的種田能手、衣錦還鄉的農村年輕人、告老還鄉的中產階層。他們的共同特點是受過良好教育，有思想追求，有能力達到發展的需求，有個性化的追求。鄉村參與主體的利益需求需要參與性決策表達，因此，過去的單純由政府決策和建設主導的單一規劃管理模式，需要轉向公眾參與的多元決策和以新主體為主導建設和受益的治理模式轉變。
2、鄉村管理模式重新審視
鄉村問題錯綜復雜，歸結根源是傳統秩序崩潰，而新的鄉村秩序尚未建立。建國以后農村集體化運動徹底破壞了原有的鄉村秩序，依靠國家政權深入階層建立的政治秩序，仍然以行政指令的形式實施鄉村管制，無法有效回應鄉村生活的全面需求，黨委領導下的現行鄉村管理模式未能建立良好的鄉村秩序。同時針對鄉村現代國家治理已然發現，國家權力既不可能（空間太大）也無太大必要進入其中（成本太高），需要重新回歸鄉村治理的本源和常態，建立基于信任的文化和環境自信的鄉村社會網絡系統。
2、鄉村治理經濟基礎回歸
鄉村治理的經濟基礎已然出現：一是大量農村溫飽問題早已解決。2011年《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書公布，通過實施一系列的農村扶貧開發政策，我國農村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，從消除絕對貧困轉變到解決相對貧困的新階段；二是國家具有強大的財政轉移支付能力。2014年我國人均國內生產總值達到7800美元左右，全國財政收入超過14萬億元。根據2014年中央轉移支付預算初步統計，直接用于農村的國家財政轉移支付預算達到7594.84億元，占預算總量的16.23%，大量的財政投入為農民合作提供外部資源黏合劑；三是鄉村公共服務供給多元化趨勢已然出現。根據調研的內蒙古赤峰市、江蘇省江陰市、廣東省東莞市、河北省張家口市、四川省成都市等地發現，來自涉農企業、個人和集體、社會企業和社會團體（第三方）的鄉村建設投資和投入逐漸增加，公共服務供給的政府主體現象發生改變，社會對鄉村的關注程度增強。
四、我國鄉村治理的路徑選擇
（一）推行以人為本的鄉村治理邏輯
1、鄉村治理的人本理念
以人為本的鄉村治理邏輯包括動力、主體、理念、路徑、體制機制和結果，即通過人文人本的治理動力基礎、還權賦能的治理動力方式和有序共贏的治理動力構架，在鄉村治理各參與主體相應理念變化的基礎上，即政府的治理理念、規劃師的規劃理念、農民和集體的鄉村自治理念、涉農企業的經營理念和第三方（社會團體、非營利組織、宗教機構）的參與理念，通過制度機制創新實現切合鄉村實際利益、實現村民自我管理、規范政府協同治理和提高企業運營效益的目標，最終實現重構鄉村新秩序的目標。
2、鄉村治理的模式轉換
鄉村治理推行“官本”模式向“民本”模式的轉化，通過常態化、長遠性、協商式等系統性決策形式，并以“授之以魚”的顯性表達和“授之以漁”的隱形顯示兩種方式并存體現。這一過程中村民的意愿得到最大體現，村民的積極性得到極大調動，成為鄉村建設和運營管理的主體，政府、企業、規劃師在決策過程中以原則界定、政策約束、標準制定、意識引導、資金投入等形式參與鄉村治理過程。
（二）通過鄉村立法保障鄉村治理的依法運行
1、推進鄉村立法，完善配套鄉村規劃建設法律法規體系
奉行依法治國理念，制定《鄉村保護法》或《鄉村發展法》，建立永久性農村地區和農業自然保護區，采取有機農業的可持續發展方式，切實保護農村、農民、農業，實現鄉村依法治理，逐步促進鄉村規劃建設管理法制化、制度化。細化鄉村規劃許可制度，并隨著《建筑法》的修訂，將鄉村居民住宅建設納入法律框架體系，確保農房建設依法管理。
2、完善鄉村居民點體系規劃，制定配套實施連貫性政策
國家和省級層面應制定居民點體系調整連貫性政策，按照縣域范圍落實具體實施方案，即縣域統籌制定鄉村居民點體系規劃方案，成為上層規劃與鄉村規劃的協調轉換器。全國鄉村整治各地都有不同模式的探索，應制定分類指導意見。探索建立省內跨市（縣）的宅基地置換調整配套制度，如宅基地退出可享受省內城市的保障性住房政策等。
（三）為重構鄉村社會秩序創造條件
1、培育鄉村精英與強化鄉規民約并舉
鄉村治理的關鍵要素是鄉村權威的再樹立、集體經濟的回歸和鄉規民約制度的強化。各級政府應加大力量培育鄉村精英（如鼓勵大學生村官本地化），制定集體經濟培育的獎勵政策，加強人力資本培育，通過各種手段還原社會倫理秩序，鼓勵鄉村儀式、認同感的培育，為構建新型鄉村秩序和鄉村治理回歸奠定基礎。
2、建立鄉村人才引進和財富回流機制
通過實現鄉村基本公共服務均等化和鄉村基礎設施的建設促進鄉村吸引力的提升，同時地方根據實際情況有序實施鄉村人才引進和財富回流的相關制度，如本地遷出居民從事農業生產、回報家鄉的農村戶籍恢復制度，涉農企業征用集體土地投資農業基礎設施和相關產業服務設施的產權確權制度以及配套的相關貸款抵押制度等。
（四）完善鄉村規劃實施的政策制度
1、建立規劃實施的行政許可制度
鄉村建設規劃許可證制度不僅代表規劃審批，還體現建設許可，兩證融合，應下放管理權限，降低管理層級解決規劃行政許可。確定鄉村規劃實施的農民建設、運營主體制度，推薦適宜技術，推廣鄉村規劃師、建筑師制度。
2、建立規劃實施資金的保障制度
一是各級政府提供基本公共服務保障制度，設立相對穩定的鄉村建設維護投入資金；二是投工投勞機制的恢復（民間），建立資金使用制度、鄉規民約的約束制度、各項設施運營管理制度、鼓勵獎懲制度、公示公開制度、監督制約機制等等。
3、完善宅基地和集體土地使用制度
地方政府應根據地方實際調整宅基地、集體土地使用政策，按照縣域范圍制定統一政策：一是針對空置宅基地、缺房戶和分房戶制定宅基地置換政策，應允許宅基地的產權交易，或制定相應的征收程序，收歸集體所有用于公共設施的建設；二是針對企業占用的集體土地的使用政策；三是針對宅基地換保障性住房的配套政策。
參考文獻
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