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2024年11月22日
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鄭萬軍：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、西南政法大學(xué)縣域治理研究中心主任
貧困與農(nóng)村空心化
貧困與空心化是當(dāng)下我國中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三農(nóng)”問題的新表現(xiàn)。二者互為因果，是一枚硬幣的兩面。一方面，因窮而空。即，因?yàn)檗r(nóng)村的相對(duì)落后、貧困，市場化和城鎮(zhèn)化的過程中農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動(dòng)下選擇“出走”農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鄉(xiāng)二元戶籍等制度的存在實(shí)際上限制了農(nóng)民的自由遷徙權(quán)利，農(nóng)民基本足不出鄉(xiāng)。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行把大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力釋放了出來。而戶籍制度的漸次松動(dòng)也為農(nóng)民外出提供了可能。與此同時(shí)，市場化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展也為農(nóng)民外出務(wù)工提供了機(jī)會(huì)。在此背景下，我國農(nóng)村開始興起了打工潮。但隨著農(nóng)村打工經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，尤其是大量農(nóng)村青壯年的持續(xù)外流，我國農(nóng)村開始出現(xiàn)了嚴(yán)重的人口空心化現(xiàn)象，“386199”部隊(duì)成為大多數(shù)農(nóng)村的常住人口。
另一方面，越空越窮。農(nóng)村人口空心化的發(fā)展加劇了農(nóng)村貧困的鎖定狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)空心化和村莊空心化。改革開放后的田地下放到戶政策在極大地激發(fā)農(nóng)村活力的同時(shí)，也致使歷經(jīng)幾十年積累的村集體經(jīng)濟(jì)短時(shí)間內(nèi)被迅速分光殆盡。與此同時(shí)，打工經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既弱化了農(nóng)民與村集體的利益紐帶，也變相加劇了城市對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的汲取。短期來看，打工經(jīng)濟(jì)確實(shí)增加了農(nóng)民的收入。但長期來看，不僅形成了農(nóng)民收入對(duì)打工經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重路徑依賴，而且變相加劇了城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的資源抽取。因?yàn)椋粌H大多數(shù)農(nóng)民工作在外、消費(fèi)在外，而且打工存款也以儲(chǔ)蓄的形式被抽回到城市。雖然外出務(wù)工的農(nóng)民將其所攢工資郵寄回農(nóng)村，但除修建房屋之外其在農(nóng)村投資并不多見，所以農(nóng)民打工郵寄回家鄉(xiāng)工資的大部仍以消費(fèi)或儲(chǔ)蓄的形式被轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)。因而，打工經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民的收入可能短時(shí)間內(nèi)確實(shí)提高了，農(nóng)村新建的房屋也確實(shí)增多了，但不僅真正因打工而發(fā)家致富的少，而且大多數(shù)情況是建新不拆舊、人走屋空，導(dǎo)致村莊外擴(kuò)內(nèi)空、凌亂不堪。據(jù)調(diào)查，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村家庭的普遍發(fā)展模式是“打工-建房（娶親）-再打工”，即為了掙錢建房或娶親而外出打工，建好房娶完親、用完錢后再出去打工，直到年邁體弱時(shí)才無奈返鄉(xiāng)。很多農(nóng)民家庭都是父母打工、子女成年后依舊打工，未能擺脫貧困的代際傳遞。
農(nóng)村空心化的三大風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，農(nóng)村嚴(yán)重的空心化不僅影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展，而且也致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村空心化下我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)面臨著持續(xù)弱化、衰敗的危險(xiǎn)。雖然，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連續(xù)十年增產(chǎn)的良好成績。但毋容諱言，當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)仍然不容樂觀，甚至是面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。首當(dāng)其沖的是，作為世界第一人口大國和農(nóng)業(yè)大國，千百年來我們一直面臨著如何做到和保證“手中有糧心中不慌”的問題。換言之，國家糧食安全一直都是我們必須高度重視和必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。在農(nóng)村人口嚴(yán)重空心化背景下，我國農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民老齡化、土地拋荒半拋荒等現(xiàn)象普遍且嚴(yán)重。因此，此時(shí)提出“誰來種地”、“如何種好地”的疑問，絕非杞人憂天、危言聳聽，而是關(guān)乎我國13 億人的飯碗和國家糧食安全的重大問題。
其次是農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)重的農(nóng)村人口空心化不僅影響了國家糧食安全，也誘發(fā)了大量的次生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于青壯年農(nóng)民的大規(guī)模外流，使得老弱病殘幼群體留守農(nóng)村。在此背景下，不僅留守老人的贍養(yǎng)問題和孩童的教育問題將長期存在，而且農(nóng)村結(jié)構(gòu)破碎和農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)不完整的現(xiàn)象也日益凸顯。在打工經(jīng)濟(jì)盛行的背景下，農(nóng)民外出流動(dòng)對(duì)家庭結(jié)構(gòu)造成了沖擊，農(nóng)村家庭呈現(xiàn)出離散化嚴(yán)重的趨勢(shì)。青壯年農(nóng)民的長期外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)民家庭核心成員的持續(xù)缺位，而核心角色的缺位勢(shì)必破壞農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)的完整性。農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)的不完整、甚至破裂，一方面導(dǎo)致了廣為人知的留守兒童和空巢老人問題，另一方面也致使家庭文化和傳統(tǒng)的斷代，傳統(tǒng)的家風(fēng)家訓(xùn)被拋棄，家庭意識(shí)日漸淡化，維系鄉(xiāng)村秩序與和諧的鄉(xiāng)規(guī)民俗和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化也日漸消解。同時(shí)，無論是農(nóng)民外出打工在市場中的長期浸潤，還是近年來城鎮(zhèn)化加速背景下市場經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的快速滲透，都對(duì)原本就十分脆弱的集體意識(shí)和公共經(jīng)濟(jì)精神造成了致命的打擊，而這恰恰是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會(huì)根基。
其三是鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)。良好的村莊治理既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國家治理現(xiàn)代化的基石。由于農(nóng)村勞動(dòng)力的過度轉(zhuǎn)移，農(nóng)村成了“386199”部隊(duì)的留守陣地。尤其是大量農(nóng)村精英的流失不僅弱化了自治主體，也虛化了村民自治。農(nóng)村社會(huì)治理主體的缺位和弱化，使得農(nóng)村各種事業(yè)的發(fā)展都遭遇了極大的挑戰(zhàn)，也顯示出農(nóng)村整體自治力量和管理組織的虛化。以農(nóng)村的“兩委”換屆為例，農(nóng)村勞動(dòng)力的過度外流使得農(nóng)村進(jìn)行“兩委”換屆選舉的參選選民不足，出現(xiàn)了“誰來選舉”的問題。同時(shí)，大量農(nóng)村精英人才的外流則導(dǎo)致了“選舉誰”的難題，即無法選出素質(zhì)較高、能力出眾的“鄉(xiāng)村賢達(dá)”來領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。在農(nóng)村一般的情況是，受教育年限越長的農(nóng)民越有可能成為農(nóng)村的精英人才，但另一方面受教育年限越長的農(nóng)民外流的可能性也越大。精英的不斷流失導(dǎo)致很多農(nóng)村出現(xiàn)了人才斷代，而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村則尤為嚴(yán)峻。
空心化下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
農(nóng)村空心化并非發(fā)展中的必然現(xiàn)象，而是我國特定歷史原因及相關(guān)政策的積弊所致。眾所周知，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村的各種資源均處在被城市汲取、抽離的狀態(tài)。黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而全面小康的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。可以說，農(nóng)民不富、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)、農(nóng)村不強(qiáng)是我國全面建設(shè)小康社會(huì)必須解決的一大難題。因此，必須進(jìn)行系統(tǒng)性思維，將貧困、農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村治理問題統(tǒng)一納入國家治理現(xiàn)代化的視域進(jìn)行整體性思考。
一方面，應(yīng)統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村空心化治理。基于農(nóng)村人口空心化的實(shí)情和中央扶貧政策的新導(dǎo)向，農(nóng)村扶貧應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目投資為主到主體培育為核心的轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)于脫貧主體的培育，增強(qiáng)和提升脫貧主體的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展，化解農(nóng)村空心化的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是扶貧工作的主要和必要內(nèi)容，但不是扶貧的根本和全部。治貧先治弱，治弱先培本。于扶貧而言，本即脫貧主體。所以，應(yīng)擯棄單一救濟(jì)式或經(jīng)濟(jì)開發(fā)式的扶貧思路，按照精準(zhǔn)扶貧的思想重新進(jìn)行思路設(shè)計(jì)：以提升脫貧主體的自我發(fā)展能力為主，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)扶貧為輔，增強(qiáng)農(nóng)村貧困地區(qū)的內(nèi)源式發(fā)展能力。為此，首先要抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)。農(nóng)村“兩委”既是脫貧工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者和具體組織者，也是脫貧的基層組織主體。精準(zhǔn)扶貧首先必須抓牢村“兩委”班子建設(shè)這個(gè)牛鼻子。尤其是要高度重視并抓好農(nóng)村人口空心化下農(nóng)村的黨建工作，以增強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村黨組織的凝聚力，提升其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)力；其次，應(yīng)培育農(nóng)村脫貧致富的領(lǐng)頭羊。總體而言，大多貧困農(nóng)民并不缺乏致富的愿望和動(dòng)力，缺少的是具體可行的致富途徑。因此，通過培育、發(fā)展鄉(xiāng)村能人的方式帶動(dòng)村民共同致富，不失為可行的脫貧路徑。具有一定知識(shí)和技能的鄉(xiāng)間能人不僅是當(dāng)?shù)氐摹巴翆＜摇焙汀疤镄悴拧保彩桥嘤r(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營管理人才的最佳人選，是農(nóng)村脫貧主體的領(lǐng)頭羊。可根據(jù)各地資源稟賦的實(shí)情和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的需要，在留守人員和返鄉(xiāng)人員中積極挖掘、培育地方特色人才，通過發(fā)展生產(chǎn)帶動(dòng)鄉(xiāng)鄰脫貧致富；其三，應(yīng)增加有效的農(nóng)村人力資本投資，夯實(shí)脫貧主體自我發(fā)展的基石。近年來，一方面國家加大了對(duì)農(nóng)村教育投資的政策傾斜，另一方面效果卻差強(qiáng)人意，甚至是出現(xiàn)了政策走偏的情況，如撤點(diǎn)并校過猛等等。為此，應(yīng)完善農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育，保證基礎(chǔ)教育的公平性，消除代際貧困的根源。同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制、搞好做實(shí)農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)村成人教育，為農(nóng)村培養(yǎng)各類專業(yè)技術(shù)人才。保證農(nóng)民工培訓(xùn)不落空、不搞形式，有針對(duì)性、有實(shí)效，切實(shí)發(fā)揮國家公共財(cái)政資金的應(yīng)有功效。
另一方面，應(yīng)統(tǒng)籌農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村治理，以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”據(jù)此，當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。我國是農(nóng)業(yè)大國，而且在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)農(nóng)民仍將占人口構(gòu)成的大多數(shù)，“三農(nóng)”問題一直是我國全部工作的重中之重，因此必須將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化納入國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略范疇。然而，實(shí)現(xiàn)良好的鄉(xiāng)村治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須面對(duì)農(nóng)村空心化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。基本的路徑在于，在擺脫貧困的過程中積極進(jìn)行農(nóng)村空心化的治理，并改善和提升鄉(xiāng)村治理，以良好的鄉(xiāng)村治理促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，進(jìn)而最終形成二者的良性互動(dòng)。
