以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
日前，國家發改委城市與小城鎮發展研究中心主任李鐵在接受《城市化》雜志專訪時指出：“我國城市化質量不高主要在于對人的城市化關注不夠，它表現在城市的發展導向見物不見人，官員執政意識存在偏差，以及城市規劃的精英思想等方方面面，也讓城市發展進入怪圈。”
他明確表示，只有當取消了橫亙在城鎮人口和農村人口之間的政策鴻溝、城鄉土地同權了，我們才可以說，我們的城市化是在一個平等的基礎上進行的。
城市化見物不見人
最近在各地所做的一系列調研，讓李鐵感到城市化中的一些問題依然突出，對人的城市化的關注不夠，尤其讓他憂心忡忡。
“城市化實際上是一個城市發展的導向問題。大家都知道，城市化是人口從農村向城市轉移，然而，在轉移中遇到了諸如固化的利益格局等重重障礙。這些問題現在越來越嚴重?！崩铊F緊鎖的眉頭似乎也在暗示問題的嚴重性。
歸納起來，李鐵認為對人的關注不夠，首先表現在專家學者、政府官員在談城市化問題時，各種研究報告、地方發展規劃在談城市化問題時，基本上見物不見人。政府官員的執政意識中對于人的問題的關注存在偏差。
這一結論緣于他在調研中發現，地方政府往往安排參觀的是當地的規劃展覽館、新區建設、工業開發區。“那么，我們要問，城市化是什么？它的核心問題是什么？農村人口進入城市的過程中，城市怎樣通過它的功能服務滿足他們進入城市就業和生活的基本需求？在這樣一個過程中，什么樣的公共設施、公共服務可以覆蓋更多的人群？”李鐵直言，這些應該是中國城市化的核心主軸。可是，大多數城市都在做錦上添花的事情，這意味著這個城市會面臨多大的問題。
調研中，每每對自己提出的在城市化發展戰略中考沒考慮過如何解決中低收入人口和大量農民工問題，相當一部分地方政府都沒有予以正面回答，更讓李鐵感到，在政府官員的執政意識中對于人的問題的關注是有偏差的?！八麄兏嚓P注的是中產階級以上的人口、關注的是富人，對弱勢群體的關注非常不夠。這種關注的不夠也充分地反映在城市的發展政策、就業目標、對外來人口的公共服務以及城市基礎設施建設服務的人群等方方面面。”
“城鄉差距在這種城市化的思路上會越來越大，還是越來越?。哭r民工進城難度是越來越大，還是越來越?。俊崩铊F認為，這些問題都是不言而喻的。
其次，對人的城市化關注不夠體現在各類規劃上。李鐵說：“無論是土地利用規劃，還是各地的十二五規劃，大多強調的是產業布局、產業升級、騰籠換鳥的政策，這些政策是把原來的勞動力密集型產業、傳統的中小企業轉化為資本密集型企業和技術密集型企業。這意味著要用資本、技術替代勞動力，也意味著就業機會越來越小，這也是我們在調查中發現的問題?！?br />
“這直接帶來的是，一些城市接納的城市人口與拿到的工業用地指標完全不成正比，也因此，土地的城市化速度快于人的城市化速度不僅沒有得到有效遏制，反而更加嚴重?！?br />
他直陳，從八十年代到現在，沒有無規劃的城市，沒有無規劃的領域，這說明不是我們不重視規劃，而在于規劃本身的局限性——政府的服務目標見物不見人，沒有針對人口做出合理的分析。他表示，只有面對城市所有人口以及潛在進入人口的規劃才是合理的規劃，才能改變所有城市規劃一個樣的現狀。
李鐵還指出，大部分城市搞新城建設、新區開發的過程中“嫌貧愛富”，目標人群往往鎖定中產階級以上的人口，對于中低收入人口，尤其是老城改造需要搬遷的中低收入人群沒有提出解決辦法，這也是人的城市化關注不夠的主要表現。
李鐵記得，幾年前調研江蘇的一個小鎮，一下車就到鎮政府觀看澳大利亞和一個中國著名大學聯合設計的規劃。他評價說，規劃做得非常漂亮，比歐洲還歐洲。然而，對于當地6萬多人口，鎮區規劃人口只有1萬，另外5萬農民卻沒有考慮。小鎮雖有風景區，但建的房子目標對象是外地的富人。這讓李鐵很惱火，當著鎮委書記、鎮長的面，他不客氣地對規劃師說：“如果規劃沒有考慮到鎮上所有的人口，無論是城市發展目標還是城市化目標，你們完全不合格！這種規劃純粹是騙中國人的錢！”
盡管這件事過去了幾年，李鐵講述時仍然感到氣憤不已：“這個風景區建了大量的別墅，等于富人把資源壟斷了，廣大的中低收入人口被擋在了外面。這種規劃的價值何在呢？”
讓他感到更憂心、更無奈的是：“當時看到的是一個鎮，現在看到的城市面臨的問題比這個鎮要嚴重得多！”這是城市化進程中城市發展的導向問題，李鐵說“我們應該直面”。
城市新增人口是擴大內需的重點
在國際經濟蕭條、外部需求疲軟的形勢下，我國提出擴大內需維持經濟的可持續發展。李克強副總理在5月舉行的中歐城市化國際會議上再次表示，中國的城鎮化要成為擴大內需、可持續發展的城鎮化。
李鐵說：“這意味著我們現在的內需已經飽和了，要通過新增人口來擴大內需。而這些新增人口一定是從農村進入城市的人口，只有把他們的內需調動起來，解決好他們的公共服務問題，才能刺激他們對基礎設施的需求和消費的需求。如果到現在都沒有把城市的公共目標放在這些人身上，還是一味地排斥，而把重點放在所謂的產業布局、產業更新以及對新城開發的興趣上，我們怎么實現擴大內需的目標呢？”
“城市化的空間布局嚴格意義上講不是物的布局，應該針對未來廣大農村人口更多地集中到哪去，這才是合理的布局。也就是說，哪兒能更多地吸引就業，解決他們的定居問題，這在空間上是布局的重點。我們現在看到的城市化布局包括城市群的發展，只看到城市，卻看不到城市的人口結構、城市的發展和農村人口進城的關系。要知道，這涉及三類人群：第一類是當地農民轉移到哪去？第二類是外來人口向哪轉移？第三類是已經進城的農民工怎么辦？”
基于以上分析，李鐵認為，“只有按照人口的流向、未來集中轉移的趨勢，才能決定城市的要素資源怎么配置。”然而，對于這一以人來確定城市化發展格局的重大主題，他失望地說：“現在整個城市化進程已經遠遠偏離了這個主題?！?br />
他還談到，一些政府通過行政劃轉，把縣、村直接劃為城市的一個轄區，把農村改成街道辦事處，將一部分農村人口轉化成城市人口，從而完成當地城市化、提高城市化率，由于對這部分人口既不解決公共服務問題，又不解決基礎設施配套問題，最多只是戶口指標上的一個轉變而已，不是真正的城市化。一些省份將外出打工的農村戶籍人口計算在城市化率中的做法，這樣的城市化是被異地工業化帶動的城市化，也不是真正的城市化。
“這樣的問題，大家都很清楚，但都不去面對。在執政過程中，對很多發展規律、發展進程并不了解，盲目地用所謂政績沖動來變通解決所有的城市化統計的差距，是一個挺大的誤區?！?br />
他表示，推進城市化進程的關鍵是取消設限，核心問題是取消橫亙在城鎮人口和農村人口之間的政策鴻溝。只有把這些設限、束縛取消了，剩下的一切按市場規律來辦就可以了?！皢栴}恰恰是我們對城市化還僅僅停留在盲目提高土地指標為主軸，一些政府官員想的是怎樣提高統計指標數據，而不從取消設限來彌補公共服務差距，這是我們感到十分痛心的問題，也是現在覺得最難的地方。”
土地不能平均化
土地是城市化的前提。在現行土地制度之下，土地進入市場為城市政府提供了巨大的獲利空間。同時，我國快速的工業化和城市化進程又為土地從農業用途向非農業用途、從低收益用途向高收益用途的流轉帶來巨大的需求。也因此，圍繞著土地所引發的矛盾日益突出。
有學者提出，城市人應該和農村人一樣具有擁有土地的權益。李鐵認為，這是一種理想，是吃大鍋飯的表現。農村土地問題有它的歷史原因，當1949年每個農民分到一塊土地時，意味著首先要解決基本生活問題，而不是其它的事情。非農人口通過非農就業取得工資解決基本生活，甚至可以獲得更多的城市公共福利。這兩者是有本質區別的。
“當時，我們國家的工業提供不了那么多就業機會。后來，在整個社會發展的大變革中，工業化帶來了大量的就業機會，才使得農村人口大量轉移到城市，土地的價值和原有的保障發生了變化，土地有了新的作用。”這種情況下，李鐵認為，我們應該承認農民對土地的天然的權益，這種權益是不能更改的，土地也是不能平均化的。
他表示，現在最應該做的就是要尊重農民的土地所有權和使用權，不能再以低價征收征用。
“不可否認的是，這些年中國經濟的發展、城市化進程的加快在很大程度上是通過低價占地取得的。我們都說中國的勞動力價格很便宜，但和印度、東南亞、中東國家相比不是最便宜的，但我相信，土地價格、環境成本，我們是最低的，中國的招商引資條件是世界上任何國家不具備的?！?br />
繼而，他表示，中國城市化進程的加快、大批城市的發展以及財富的積累，是靠廉價土地、廉價勞動力、廉價環境代價多重作用構成的。但當前勞動力價格上升、大量的社會矛盾集中在土地、拆遷、房屋上，也表明以過去的發展方式獲取發展收益是不可持續的。
他還分析說，過去低價獲取土地是為了滿足低投入成本換取國家的工業化積累，但是到了上世紀80年代以后，特別是90年代以后，工業化進程的加快、財富分化的加劇，特別是在市場發育迅速的過程中，有一部分的資源轉化并不是為了公共目標，而是變成了私人目標。
比如，過去在促進工業發展的時候低價征地是為了通過國有企業的發展滿足更多的就業，但后來這個公共目標被私營企業家和地產商替代了，廉價的投資成本構成了企業利潤很重要的一部分。李鐵認為，通過低價的方式掠奪一部分人的利益去換取另一部分人收入的增加，正是收入分配差距形成的原因之一?！爸挥写蟠笤黾诱拈_發成本，減少開發商在土地中所獲得的高額利潤，讓農民拿到合理的土地收入分配，才能縮小收入差距，形成新的消費需求?！?br />
“另外，讓農村土地平等地進入土地一級市場，享有城市開發的權利，也是現在應該做的事情?！崩铊F說：“它的好處是，既可以緩解社會矛盾、縮小收入差距，還可以提高土地利用效率?！?br />
他解釋說，現在城市發展模式之所以是粗放型的，并帶來一系列所謂后城市發展的負擔——服務業發展不起來、土地利用粗放、人口不夠聚集、耗能增加、基礎設施維護成本過高等等，既是我們發展付出的代價，也是土地太便宜的結果。只有拿地很貴的時候，人們才會珍惜土地，才能改變城市粗放式的發展。
城市發展的怪圈
訪談中，李鐵對于城市的發展模式也做了詳細的論述。他直言地方政府傾向于把服務目標鎖定中高收入人口，是現行城市發展模式無法擺脫城市運營高成本的必然結果。
他說，我們知道，改革開放30多年來，大量的工業投資形成大量的就業人口，帶來城市財富的迅速增長。早期是以廉價土地和廉價勞動力為代價。80年代中期以后出現了另外一種狀況，通過現有的管理體制迅速調動農村資源向城市集中。
比如，通過財政方式把鄉鎮一級的財政資金集中到縣以上城市搞城市建設，迅速解決了幾十年來我國城市基礎設施建設嚴重不足的問題。在西方參照系強烈的對比下，我們有一種趕超意識，一方面是對工業投資的渴望，另一方面希望城市盡快發展成和西方城市一樣，至少形態上是一樣的。這就帶來了高速公路、鐵路、機場包括地鐵等大量城市公共設施的興建，但是這些都需要錢。錢在哪里來？它不是通過城市自身積累，而是通過底下交上來的。由于不同級別的城市調動資源的能力不一樣，我們看到上世紀60年代以前，全國城市的差別不是很大，而現在城市差別越來越大，并且這個差距不是一般的差距。
他進一步分析說，城市基礎設施的供給一定要有足夠的資金來維護，隨著人口增加還要增加它的公共服務能力，這就需要解決資金來源。對于地方政府來說，來源有兩個，一是在目前以工業稅為主導的稅收體系下，通過工業投資增加稅收，解決城市的維持成本，包括行政開支、一般性基礎設施公共服務投資。另一個就是在增加工業投資的時候通過從農民手里取得大量低價的土地給投資商形成工業區。
可以說，所有的城市工業區、新區全都是低價甚至零地價供地。此外，政府還要解決配套設施，否則沒人來投資。所以，在整個工業地產方面，政府是凈付出，還得新增大量的勞動力在這兒就業。
那么，凈付出的成本從哪里出呢？李鐵的回答是，“只能靠新城開發和房地產開發。”他解釋說，房價越高，土地出讓收入就越高，以此彌補工業用地投資和城市其它設施建設的投資。而通過不斷占地獲得收入，不斷占地解決工業投資問題，不斷占地解決新城建設，結果就是城市粗放式發展，規模越來越大，同時也讓我們面臨著人口不斷增長的問題。
“按照國外的經驗，城市要解決這些外來人口的公共服務，這又會面臨公共服務的錢從哪里來的問題。為了保證高水平的城市形態和基礎設施標準，外來人口就被排斥在了公共服務之外。”李鐵認為，正是用廉價勞動力來解決城市發展，形成了中國的城市發展模式，也形成為一種規律，而這個規律形成之后就無法遏制。
“比如，現在一些城市實行房地產限購，導致房地產發展受到很大影響，城市沒有能力增加基礎設施開支，就通過不斷招商引資，增加工業投資彌補未來出現的收入差距。”李鐵直言，這只會讓政府的壓力越來越大，因而促使地方政府不斷通過各種方式探底，松動現有調控政策。
為了解套，有城市希望通過發行債券解決，李鐵認為，發行債券既填補不了公共設施維護的漏洞，一旦發行只能一屆政府接著一屆發。當他們感到壓力的時候，就要求放松土地政策、土地限制，同時新城開發只有面對富人才能拿到高額土地出讓金，否則就無法給窮人蓋保障房?！斑@是中國特有的一個經濟學發展規律，是客觀上沒有辦法解決城市龐大開支壓力的結果。這就是我們現在所面臨的問題。”
有觀點提出，借鑒外國物業稅的辦法作為地方政府的主要收入來源，李鐵說，“這在中國還很難實現。”
他的理由是：首先，我們的物業稅額度很低，解決不了問題。并且人們擁有的是七十年使用權，沒有土地權、房屋所有權，怎么收稅？如果說收房稅，七十年的土地使用權和房稅之間是什么關系？其次，對已經購房的產權所有者來說，購房時繳納的土地出讓金已經包含了這方面的稅，不應該重復收稅。第三，如果城市征收物業稅，農民的宅基地住房要不要收稅？在諸多農業稅取消的當下，向農民征收物業稅不太現實。再有，城鄉用地、農村和農村之間用地的稅收差別等等還很難界定。
最后，李鐵感慨地說，城市化過程中出現的種種問題，需要我們深入研究探討，更需要從國家的角度建立一個研究城市發展的部門統籌進行。
