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2024年11月23日
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在“十三五”規劃的建議說明中，“探索實行耕地輪作休耕制度試點”被列為需要重點說明的幾個問題，其中明確指出，經過長期發展，我國耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾。當前，國內糧食產量持續增長、庫存增加較多，進口量也有大幅增長，利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地修養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾，穩定農民收入、減輕財政壓力。
輪作休耕制度歷來有之，北魏《齊民要術》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，綠豆、小豆底為上，麻、黍、故麻次之，蕪菁、大豆為下”等記載，可見我國古代的農耕文化中就有重視土地輪作休耕的傳統智慧。輪作休耕在國外也是常用的耕地保護措施。在美國，面對糧食供給過剩和生態環境亟需改善的挑戰，1985年的農業法案確定于次年開始實施休耕保護項目，開展有計劃的休耕；在2002年修改的農業法案中，休耕的最高限額是2.3億畝，約占耕地總面積的16%。在歐洲，早在8世紀就出現了“二圃式輪作”，后來出現“三圃式”、“四圃式”，如英國諾爾福克式的“四圃式”，把耕地分為4區，依次輪種紅三葉草、小麥(或黑麥)、飼用蕪菁或甜菜、二棱大麥(或加播紅三葉草)，如果需要休耕，就可以把其中的一個區輪流不再種植作物。
探索耕地輪作休耕制度要以保障國家糧食安全為前提。雖然我國糧食已經多年豐收，2014年糧食總產量達到12142億斤，連續兩年穩定在12000億斤以上，但有專家預測，到2020年我國糧食年需求大約為14000億斤，還有2000億斤左右的缺口。糧食產量可以根據市場需求調節，糧食產能必須確保穩固提升，也就是說根據市場需求量的大小，可以通過輪作休耕等措施調節糧食種植面積，但耕地面積、耕地質量和農業技術必須保持高水平，當需要糧食產量增加的時候，必須有能夠產出這么多糧食的能力。
探索耕地輪作休耕制度要精準識別“三塊田”。資源趨緊田、環境惡化田和產能過剩田。經過連年種植，地下水資源超采，土壤肥力下降，土壤鹽堿度增加的地塊可以稱為資源趨緊田，如華北平原的一些地區由于地下水超采，已經形成了“地下水漏斗”，可減少耗水量大作物的種植面積，推廣抗耐旱作物或品種，或劃出一定比例休耕。而在許多地方，由于肥料投入過量或失衡，超出土壤環境的容納能力，導致質量惡化、重金屬污染、生態退化等耕地環境問題，則可利用“不同作物養分需求比例不同”的原理調節改善土壤質量。
探索耕地輪作休耕制度要對農民進行適當補貼。輪作休耕制度試點要有序進行，就必須發揮補貼政策的引導作用，當前我國正在逐步擴大“綠箱”補貼政策的實施規模和范圍，調整改進“黃箱”補貼政策，休耕補貼雖被世貿組織列在“黃箱”范圍之內，但為了滿足歐盟和美國的要求，休耕補貼被納入了“藍箱”政策，給予消減承諾，不受《農業協定》約束的限制。美國、法國等國家在執行休耕計劃時，大部分休耕計劃都是由政府提供補貼，農民自愿參加。如美國提供的補貼主要包括兩方面，一方面是土地租金補貼，根據土地所在地的土地相對生產率和當地的旱地租金價格，評估確定一個年度土地租金補貼價格；另一方面是與農民分擔植被保護措施的實施本錢，根據農民實施種草、植樹等植被保護措施的本錢，向農民提供不超過本錢50%的現金補貼。
總之，我國探索耕地輪作休耕制度情況復雜，既要保口糧安全，還要藏糧于地；既要考慮勞動投入，還要保證農民收入；既要平衡各類農產品供給，還要找準耕地不同癥結。所以，必須守牢耕地紅線，有序開展試點。
