以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
談及城市發展，齊驥曾表示，中國政府在幾年前就已提出“要推動大城市、小城市和小城鎮協調發展”，然而“直到現在我們仍沒找出一條合適的協調發展之路”，“這是中國快速推動城鎮化過程中存在的最嚴峻的問題”。齊驥稱，若“中國小城鎮人口向大城市遷移”的現象得不到有效緩解，這一問題會長期存在。
然而“城鎮化涉及到多個部門”，齊驥指出，如果中國的衛生部、教育部等部門共同發力，把知名企業、醫院、高校等都從北京遷出去，那么“至少能在一定程度上緩解外來讀書、就醫的人口壓力”——“首位級城市”人口集聚背后，是不同區域“資源”的不均等，而要解決“資源”不均的問題，需要各職能部門形成合力、共同發揮作用。
公共服務均等化
陸杰華在對比中國與國外的人口管控措施后指出：“其實任何一個國家都會調控人口的遷移流動，比如，加拿大等國家會對移民設立各種條件門檻，但為什么爭議比較小？那是因為在經濟發展中，政府會提供相應的公共服務。我們現在很多城市還沒有做到這一點。”
宋迎昌也以紐約、倫敦等國際都市為例，指出優質公共資源在不同區域的均等化配置是“避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素”。宋迎昌說：“通過完善大城市近郊及周邊地區的交通、教育、醫療等公共設施和服務配置，可以有效減少周邊居民對中心城市的依賴。”比如，紐約格外重視郊區公共服務設施建設，不僅政府直接進行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資；為加強周邊地區的教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區學生支出達9688美元，而城區僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉協調發展，在早期就注重保護和發展農業，提高農民收入，完善社會保障制度，促進農民生活方式現代化，有效緩解了農民進城的壓力。
事實上，我國政府早已認識到推進公共服務均等化的重要性。早在2005年，十六屆五中全會就通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，要“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區社會經濟發展”；2007年，十七大報告再次提出，“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。
“人口問題的本質是發展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區域發展中的不平衡現象，實現區域均衡協調發展。”段成榮說，必須把調控人口規模的平臺建立在全國范圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區也同步發展起來了，才能真正減輕人口持續增長的壓力，實現人口有序流動。”
疏解產業功能
陳釗與陸銘曾共同研究全球各國數據，分析首位城市的規模與哪些因素有關，發現“人口可以解釋絕大部分首位城市的規模”：一個國家的人口越多，首位城市就會越大，而上海無論是在全球還是亞洲的趨勢圖中，都處于平均線之下，但并沒有偏離太遠，“也就是說，如果全球的大城市規模有某種普遍規律的話，那么上海并不像我們想象的那樣，并不是太大了”。
陸杰華也指出，北京部分地區的人口確實比較集中，但從全市的整體來看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大，“我們最大的問題，是每平方公里的勞動生產率比較低。這說明，我們的經濟發展方式并沒有改變，經濟發展還是靠勞動密集型產業，創新產業沒有起到應有的作用。”陸杰華說，“人口疏解的關鍵不是疏解人，而是疏解產業功能”，“產業功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在”，首位城市“又要疏解人口，又要做經濟中心、政治中心”，二者是很難兼得的。
中央及地方政府也已認識到這一點，在2015年2月10日召開的中央財經領導小組第九次會議上，習近平總書記明確提出，要疏解北京“非首都功能”。習近平說：“作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能。”在7月召開的北京市2015年上半年經濟形勢分析會上，市長王安順也表示：“要把功能疏解作為關鍵措施，每項任務都要算好人口賬，規劃利用好騰退空間，防止新的人口聚集。”
疏解產業功能也應采取市場化手段。學者李華芳以紐約、上海為例指出，“首位級城市”人口的限度是由“高度競爭的勞動力流動決定的。不適應城市里競爭的人，自然要流出到其他地方去。但如果是行政強制搬遷，或者對外來移民單向設限，反而是保護了不適應城市競爭的人，并且通過城市福利變相補貼了一部分原本會被競爭淘汰出城市的人，最終會扭曲城市的運行機制”。
優化城市規劃
“當人們普遍認為城市病是與城市規模和人口密度相伴生的問題時，香港的經驗被嚴重地遺忘了，”陸杰華說，“香港面積不大，但在有限的面積里，政府保留了大量的綠地和郊野公園，人們只是集中居住在香港那些島嶼的邊緣地帶。但是，通過道路的合理規劃、地上和地下各類交通設施的完善，在這塊世界上人口密度最高的地區，卻沒有嚴重的交通擁堵和污染問題。”
首位城市人口問題“與其說是人口規模問題，不如說是人口空間分布問題”，首都經貿大學城市學院教授張強表示。比如，北京從1993年起就計劃將產業功能和人口向周邊城鎮疏解，但產業布局卻沒有圍繞調控目標做出有效的調整，主要的就業機會、基礎和公共設施仍大量集中在城市核心區，直接導致了人口居住空間與就業空間分離，造成大規模的人口朝夕性移動，加劇了城市運行的紊亂。
陸杰華也認為，“首位級城市”普遍不宜居有兩方面原因，“一是人多，二是城市的規劃不好”，“在北京，你要想坐火車，無論去北京站、北京西站還是北京南站，都要進入一個比較擁堵的地區”，這就是城市規劃的問題。陸杰華說，“人口問題不僅僅是總量的問題”，“我們最應吸取的教訓，就是我們的目標過于單一了，都是簡單地設立數量，沒有涉及結構和分布問題”，“我們現在要在結構和分布上、在提高城市承載力上多下工夫”。
優化城市規劃的過程也是對城市空間資源重新配置、合理利用的過程。2014年3月16日，國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（簡稱《規劃》），提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，科學確立城市功能定位和形態，加強城市空間開發利用管制”，“統籌規劃城市空間功能布局，促進城市用地功能適度混合”，“統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發展”。《規劃》雖已從宏觀層面闡明原則，然而事情不可能一蹴而就，從規劃到實施仍需要一個循序漸進的過程。
城市群協調發展
20世紀50—70年代，東京也曾經歷人口的高速增長期，人口數量由628萬猛增至1140萬，引發了環境污染、住房困難等種種“城市病”。然而在應對“城市病”的過程中，東京并未一味“控人”、限制城市規模，而是通過轉變城市布局、打造都市圈等方式，重塑城市格局，擴大了城市的容納能力。1956年，日本制定了《首都圈整備法》，首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。經多次規劃、多年打造，東京都及其周邊的千葉縣、神奈川縣共同承擔起了東京的城市功能，形成了“一都三縣”東京圈。
“治理‘城市病’有賴于建立健全城市區域體系和深入推進區域合作發展。”北京國際城市發展研究院院長連玉明說，“一方面要在產業結構上調整，將集中于中心城區的醫療機構、高校、科研機構、央企總部等向近郊區遷移。另一方面要推進區域均衡發展，加速大城市與周邊衛星城的一體化。”
事實上，建設周邊城鎮、發展周邊城市，早已成為各國應對大城市發展困境的普遍做法：1945年完成的大倫敦規劃，對以倫敦為核心的大都市圈做了通盤的空間秩序安排，以人口疏散為目標，在大倫敦都市圈內計劃了10多個新城以接受倫敦市區外溢人口，這些新城不但疏解了倫敦人口，而且分解了倫敦市區的功能，提供了更多的就業機會；此外，巴黎及其外圍的賽爾基—蓬杜瓦茲等5個新城也是城市組群發展的典型例證。
在中國，京津冀城市群、長江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃發展；從2011到2013年，國家“十二五”規劃綱要、政府工作報告等文件屢次提出，要“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力”，“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”——國家已在嘗試通過城市群協同發展緩解“首位級城市”的人口壓力、解決城市發展不均問題，只是若要實現周邊城市對中心城市人口、功能的有效承接，尚需從公共服務、產業等領域做好全局規劃，逐步實施。
“首位級城市”因人口規模過大而衍生出的種種城市問題，癥結、根源都不在“人口”本身。正如有觀察人員評論所說：解決城市人口容量問題的關鍵或許并非人口數量本身，加快區域經濟協調發展，通過“首位級”資源的轉移帶動各地均衡發展，在使這些城市人口相對“變小”的同時外地城市“機會”變大，才是解決當下“首位級城市”人口集聚問題的長遠之路。
