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2024年11月24日
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流動人口大量涌入，對北京、上海、廣州等“首位級城市”的資源環境、公共服務能力、可持續發展等形成巨大壓力，城市人口與資源環境之間的矛盾日益凸顯，交通擁擠、空氣污染、基礎設施不足等“大城市病”日漸突出，城市承載力已經逼近極限。有評論稱，龐大的人口規模，使大城市變成“一個氣喘吁吁的‘肥胖癥’患者，‘負債累累’導致難以正常行走”。
為了控制人口規模，各大城市都采取了一系列行政措施：在4月3日上午召開的北京市2015年就業工作座談會上，北京市人力社保局就業促進處處長劉小軍表示，今年北京市將“研究制訂鼓勵用人單位更多吸納本市城鄉勞動者的政策措施，促進‘以業控人’人口調控目標的實現”；繼廣州、上海等地實施積分落戶制度后，武漢市也開始制定《武漢市積分入戶管理辦法》，以文化程度、技能狀況、參保情況、社會貢獻、住房、納稅等積分指標規范外來人口落戶，優化入戶人口結構……
“首位級城市”屢屢以“控人”手段緩解“大城市病”，為城市資源“減負”，卻忽視了大城市“人口”與“資源”之間并非僵化對立的關系：外來人口涌入固然占用了大城市資源，同時也帶來了新的資源；大城市資源對外來人口的吸引力，并不局限于本身教育、醫療等優質資源產生的吸引，伴隨流動人口涌入而生的城市包容性、創新力等，也在城市吸引力中占據著較大比重。
移民帶入新的優勢資源
以色列學者裘德·馬特拉斯曾指出：“都市化在很大程度上是一種移民現象”，“都市人口的特點是移民比例很高”。外來者的涌入使很多大城市的外地人口數量超過本地人口，相當比例的首位城市變為“移民城市”。
深圳是中國最典型的移民城市：1979年以前，深圳只是一個擁有2萬人口的小鎮，2012年末，深圳市人口已躥升至1054.74萬人；據深圳市公安局統計，截至2013年底，深圳戶籍人口僅325.5萬，非深戶籍人口則有1505.08萬，二者相差4倍之多。在人口移入過程中，不同地域人群、文化的交匯、融合，使深圳從一座小漁村變成了一個開放、包容的大都市；差異文化的碰撞產生了新的火花，使深圳更具創新力。開放、包容、創新的城市特質，為深圳吸引到更多的優質人才，他們在這里創造出新的經濟增長極，從而造就了這座城市新的人口吸引力。
住房和城鄉建設部低碳生態城市建設領導小組辦公室副主任、深圳市第五屆人民代表大會常委葉青在深多年，她指出，“深圳最大的優勢曾經是政策，在中國其他地方不可能做到的事，你在這里可以做到”，如今“這個優勢已經完全沒有了。對深圳而言，新的優勢就是人，年輕、有野心、熱愛這個城市的人”。
美國著名城市紐約更是由外來人口創建、奠定發展方向并為之打上“商業”烙印的城市；有評論稱，自20世紀70年代至今，外來移民一直是紐約市經濟發展中“一股不可忽視的力量”。可以說，正是外來移民的流入造就了紐約市。
無論紐約、深圳、北京還是上海，事實上，在世界各地“首位級城市”的發展歷程中，外來人口都發揮著舉足輕重的作用：他們最初被首位城市的優質資源吸引而來，補充了城市發展所需的勞動力資源，在他們融入城市的過程中，城市的形態、人口結構、優勢資源發生了改變，城市的人口吸引力出現了更新；人群從四面八方涌入，使首位城市形成了更具包容性的社會形態，可以滿足各階層、各群體的不同需求，選擇的多元、價值的多元，又使得首位城市中的機會更均等、競爭更公平，而這又吸引了更多的外地移民前來。
北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸杰華自1984年起就開始研究人口問題，他指出，“合理的人口擴張有利于轉變城市的職能”，然而“人們的直覺總是最先感受到城市擴張所帶來的問題，城市規模擴張對于勞動生產率和生活質量的正面作用卻很容易被忽視”，因此“簡單地將城市病歸結為人口規模是缺乏科學依據的。城市的擴張在多大程度上會讓城市生病，關鍵還是看科技和管理。”也有評論視角相同，認為“一味想把人趕走，很可能只會把城市化帶來的繁榮和便利也趕走”。
人口問題專家、復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲長期研究特大城市人口控制的議題，他的總結更為公允：“外來的不同群體是對城市貢獻更多，還是占用城市資源更多，需要客觀評判。”
城市人口無法簡單分流
為“嚴格控制特大城市人口規模”，近年來，國家及各地出臺了多項行政色彩濃厚的人口調控舉措，然而成效并不顯著：上海、廣州等城市積分落戶的“高門檻”被質疑為“只想引進高素質人才”；在北京“清理群租房”、遷移低端產業等人口調控措施中，被遷走的群體也以“低端勞動者”為主，有評論稱，這種做法“存在一個理想化誤區，認為城市里都是高端人才最好”。
對此，復旦大學中國經濟研究中心副主任陳釗表示，不應“對人口進行篩選”，因為“所謂的高端人才和低端人才是互補的，一些低端人才可能從事的是服務業，如果沒有他們，高端人才能夠享受的生活質量就會降低”，“這些低端人才走了后，城市可能就不能更好地吸引高端人才”。陳釗說：“誰走誰留，這些都應該由市場決定。”
世界上沒有哪一個城市只需要“高端人才”，不需要“低技能者”；無論大城市還是小城市，離開以低端業態形式存在的“城市螺絲釘”都無法正常運轉。社會各階層經濟水平的不均等化，決定了消費行為永遠是多層次和多樣化的，低端生產和服務領域的勞動者永遠是城市的合理組成部分。所以，又有網友評論說，“積分落戶‘門檻’的設定，首先要考慮引進人口的平衡性和多樣性，既要鼓勵高端人才入戶，也要給普通勞動者以希望”。
政府希望留下更多高級人才的想法自然無可指摘，然而，在制定政策細則以確定“誰是人才”、“誰可以落戶”時，問題就會出現——政府也無法判斷哪些人口“該”離開城市。對此，上海金融與法律研究院研究員、學者李華芳的解釋是：“政府的標準不可避免會傾向于可以衡量的高標準，而忽視城市作為一個自發秩序的擴展需要各種各樣的人。盡管這些人并不一定符合政府的人才標準，但卻是市場不可或缺的部分。通俗一點來說，就是上海陸家嘴既需要懂金融知識的專業人士，也需要賣大餅油條的‘人才’，但往往賣大餅油條就達不到政府的人才標準。”
對于政府以行政手段管控人口的舉措，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、城市與區域管理研究室主任宋迎昌的看法是：“雖然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，帶來了新的矛盾，也為尋租提供了可能，手段看似嚴格，實際效果卻很有限。”在《戶籍三問》中，陸銘的觀點更加明確：“到目前為止，我沒有發現一個理論認為城市的人口規模是需要通過行政手段來施加控制的。謹慎起見，這個問題我又問了其他研究區域和城市發展的學者，答案都是‘沒有’。”
人口調控應以市場手段
政府以行政手段控制人口規模并不可行，因為政府不僅難以判斷哪些人口“該”留在城市，也難以確定“首位級城市”最合適的規模。而僅就“哪些人口該留在城市”的標準，各方評論就已眾說紛紜，如：有觀察人員表示，“政府本來要在現實基礎上控制的，只是那些僅僅為了獲取更好的公共服務而進行的人口流動”，然而“政府幾乎無法判斷那些進城的人當中誰是為了就業，誰是為了公共服務”；更有網友稱，為保障公平，“若外地人要考試才能留下，那本地人也該考試才能保住戶口”。陳釗則認為，最終留在大城市的群體是“由市場決定”的，“比如人口聚集勢必帶來高房價，當房價很高的時候，有些人就會選擇離開，這就是市場的作用”。
在陳釗看來，城市的最優規模也應由市場決定，“人口集中帶來的好處是資源的集聚效應，壞處是城市的擁擠、環境成本”，“當集聚的好處大于它的成本，那么城市規模就一定會增加”。政府無法代替市場來控制城市的規模，是因為“政府根本不可能知道怎樣的規模對于一個城市來說是最合適的”。陸杰華對此持相同觀點，他說：“城市人口規模的擴張會帶來一些問題，但只要規模擴張的好處更大，那么，人口規模就會繼續增長，直到規模擴張的正面效應消減到小于負面效應的時候。這個基本的原理決定了城市的最優規模”，“對于城市最優規模而言，市場是最佳的發現機制”。
人口問題專家彭希哲比較行政手段與市場調節對人口調控的作用后指出：“一般而言，市場調節見效會慢一些，行政手段短時見效快，但長期效果不一定最佳”，大城市人口調控應當采取“市場化手段+行政手段”有機結合的方法。這一結論也正吻合了陳釗的觀點：“市場是發揮資源配置最好的機制。政府人為的干預，往往會帶來低效率”，“政府應該設計好的機制，讓市場發揮作用”。
政府以市場化手段做出引導，東京、紐約、倫敦等城市有諸多先行經驗可供借鑒，如香港、東京對交通網絡的合理規劃與完善，紐約、倫敦等城市建設衛星新城等舉措。“不管如何調控，都不意味著要用行政手段限制外來人口進城。”段成榮強調。
