以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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談及城市發(fā)展，齊驥曾表示，中國(guó)政府在幾年前就已提出“要推動(dòng)大城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，然而“直到現(xiàn)在我們?nèi)詻](méi)找出一條合適的協(xié)調(diào)發(fā)展之路”，“這是中國(guó)快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的最嚴(yán)峻的問(wèn)題”。齊驥稱(chēng)，若“中國(guó)小城鎮(zhèn)人口向大城市遷移”的現(xiàn)象得不到有效緩解，這一問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在。
然而“城鎮(zhèn)化涉及到多個(gè)部門(mén)”，齊驥指出，如果中國(guó)的衛(wèi)生部、教育部等部門(mén)共同發(fā)力，把知名企業(yè)、醫(yī)院、高校等都從北京遷出去，那么“至少能在一定程度上緩解外來(lái)讀書(shū)、就醫(yī)的人口壓力”——“首位級(jí)城市”人口集聚背后，是不同區(qū)域“資源”的不均等，而要解決“資源”不均的問(wèn)題，需要各職能部門(mén)形成合力、共同發(fā)揮作用。
公共服務(wù)均等化
陸杰華在對(duì)比中國(guó)與國(guó)外的人口管控措施后指出：“其實(shí)任何一個(gè)國(guó)家都會(huì)調(diào)控人口的遷移流動(dòng)，比如，加拿大等國(guó)家會(huì)對(duì)移民設(shè)立各種條件門(mén)檻，但為什么爭(zhēng)議比較小？那是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府會(huì)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。我們現(xiàn)在很多城市還沒(méi)有做到這一點(diǎn)。”
宋迎昌也以紐約、倫敦等國(guó)際都市為例，指出優(yōu)質(zhì)公共資源在不同區(qū)域的均等化配置是“避免人口過(guò)度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素”。宋迎昌說(shuō)：“通過(guò)完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，可以有效減少周邊居民對(duì)中心城市的依賴。”比如，紐約格外重視郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不僅政府直接進(jìn)行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵(lì)私人投資；為加強(qiáng)周邊地區(qū)的教育資源配置，1994年，紐約為每個(gè)郊區(qū)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在早期就注重保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，完善社會(huì)保障制度，促進(jìn)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農(nóng)民進(jìn)城的壓力。
事實(shí)上，我國(guó)政府早已認(rèn)識(shí)到推進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要性。早在2005年，十六屆五中全會(huì)就通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；2007年，十七大報(bào)告再次提出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)”，要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。
“人口問(wèn)題的本質(zhì)是發(fā)展問(wèn)題。長(zhǎng)期看，解決城市人口問(wèn)題，關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。”段成榮說(shuō)，必須把調(diào)控人口規(guī)模的平臺(tái)建立在全國(guó)范圍內(nèi)，促進(jìn)公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來(lái)了，才能真正減輕人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)。”
疏解產(chǎn)業(yè)功能
陳釗與陸銘曾共同研究全球各國(guó)數(shù)據(jù)，分析首位城市的規(guī)模與哪些因素有關(guān)，發(fā)現(xiàn)“人口可以解釋絕大部分首位城市的規(guī)模”：一個(gè)國(guó)家的人口越多，首位城市就會(huì)越大，而上海無(wú)論是在全球還是亞洲的趨勢(shì)圖中，都處于平均線之下，但并沒(méi)有偏離太遠(yuǎn)，“也就是說(shuō)，如果全球的大城市規(guī)模有某種普遍規(guī)律的話，那么上海并不像我們想象的那樣，并不是太大了”。
陸杰華也指出，北京部分地區(qū)的人口確實(shí)比較集中，但從全市的整體來(lái)看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大，“我們最大的問(wèn)題，是每平方公里的勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低。這說(shuō)明，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并沒(méi)有改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。”陸杰華說(shuō)，“人口疏解的關(guān)鍵不是疏解人，而是疏解產(chǎn)業(yè)功能”，“產(chǎn)業(yè)功能不疏解，人口很快又會(huì)重新聚集，因?yàn)槌鞘袑?duì)這些人的需求仍然存在”，首位城市“又要疏解人口，又要做經(jīng)濟(jì)中心、政治中心”，二者是很難兼得的。
中央及地方政府也已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在2015年2月10日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出，要疏解北京“非首都功能”。習(xí)近平說(shuō)：“作為一個(gè)有13億人口大國(guó)的首都，不應(yīng)承擔(dān)也沒(méi)有足夠的能力承擔(dān)過(guò)多的功能。”在7月召開(kāi)的北京市2015年上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)上，市長(zhǎng)王安順也表示：“要把功能疏解作為關(guān)鍵措施，每項(xiàng)任務(wù)都要算好人口賬，規(guī)劃利用好騰退空間，防止新的人口聚集。”
疏解產(chǎn)業(yè)功能也應(yīng)采取市場(chǎng)化手段。學(xué)者李華芳以紐約、上海為例指出，“首位級(jí)城市”人口的限度是由“高度競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力流動(dòng)決定的。不適應(yīng)城市里競(jìng)爭(zhēng)的人，自然要流出到其他地方去。但如果是行政強(qiáng)制搬遷，或者對(duì)外來(lái)移民單向設(shè)限，反而是保護(hù)了不適應(yīng)城市競(jìng)爭(zhēng)的人，并且通過(guò)城市福利變相補(bǔ)貼了一部分原本會(huì)被競(jìng)爭(zhēng)淘汰出城市的人，最終會(huì)扭曲城市的運(yùn)行機(jī)制”。
優(yōu)化城市規(guī)劃
“當(dāng)人們普遍認(rèn)為城市病是與城市規(guī)模和人口密度相伴生的問(wèn)題時(shí)，香港的經(jīng)驗(yàn)被嚴(yán)重地遺忘了，”陸杰華說(shuō)，“香港面積不大，但在有限的面積里，政府保留了大量的綠地和郊野公園，人們只是集中居住在香港那些島嶼的邊緣地帶。但是，通過(guò)道路的合理規(guī)劃、地上和地下各類(lèi)交通設(shè)施的完善，在這塊世界上人口密度最高的地區(qū)，卻沒(méi)有嚴(yán)重的交通擁堵和污染問(wèn)題。”
首位城市人口問(wèn)題“與其說(shuō)是人口規(guī)模問(wèn)題，不如說(shuō)是人口空間分布問(wèn)題”，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市學(xué)院教授張強(qiáng)表示。比如，北京從1993年起就計(jì)劃將產(chǎn)業(yè)功能和人口向周邊城鎮(zhèn)疏解，但產(chǎn)業(yè)布局卻沒(méi)有圍繞調(diào)控目標(biāo)做出有效的調(diào)整，主要的就業(yè)機(jī)會(huì)、基礎(chǔ)和公共設(shè)施仍大量集中在城市核心區(qū)，直接導(dǎo)致了人口居住空間與就業(yè)空間分離，造成大規(guī)模的人口朝夕性移動(dòng)，加劇了城市運(yùn)行的紊亂。
陸杰華也認(rèn)為，“首位級(jí)城市”普遍不宜居有兩方面原因，“一是人多，二是城市的規(guī)劃不好”，“在北京，你要想坐火車(chē)，無(wú)論去北京站、北京西站還是北京南站，都要進(jìn)入一個(gè)比較擁堵的地區(qū)”，這就是城市規(guī)劃的問(wèn)題。陸杰華說(shuō)，“人口問(wèn)題不僅僅是總量的問(wèn)題”，“我們最應(yīng)吸取的教訓(xùn)，就是我們的目標(biāo)過(guò)于單一了，都是簡(jiǎn)單地設(shè)立數(shù)量，沒(méi)有涉及結(jié)構(gòu)和分布問(wèn)題”，“我們現(xiàn)在要在結(jié)構(gòu)和分布上、在提高城市承載力上多下工夫”。
優(yōu)化城市規(guī)劃的過(guò)程也是對(duì)城市空間資源重新配置、合理利用的過(guò)程。2014年3月16日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），提出“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，科學(xué)確立城市功能定位和形態(tài)，加強(qiáng)城市空間開(kāi)發(fā)利用管制”，“統(tǒng)籌規(guī)劃城市空間功能布局，促進(jìn)城市用地功能適度混合”，“統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展”。《規(guī)劃》雖已從宏觀層面闡明原則，然而事情不可能一蹴而就，從規(guī)劃到實(shí)施仍需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。
城市群協(xié)調(diào)發(fā)展
20世紀(jì)50—70年代，東京也曾經(jīng)歷人口的高速增長(zhǎng)期，人口數(shù)量由628萬(wàn)猛增至1140萬(wàn)，引發(fā)了環(huán)境污染、住房困難等種種“城市病”。然而在應(yīng)對(duì)“城市病”的過(guò)程中，東京并未一味“控人”、限制城市規(guī)模，而是通過(guò)轉(zhuǎn)變城市布局、打造都市圈等方式，重塑城市格局，擴(kuò)大了城市的容納能力。1956年，日本制定了《首都圈整備法》，首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。經(jīng)多次規(guī)劃、多年打造，東京都及其周邊的千葉縣、神奈川縣共同承擔(dān)起了東京的城市功能，形成了“一都三縣”東京圈。
“治理‘城市病’有賴于建立健全城市區(qū)域體系和深入推進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展。”北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明說(shuō)，“一方面要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上調(diào)整，將集中于中心城區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高校、科研機(jī)構(gòu)、央企總部等向近郊區(qū)遷移。另一方面要推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，加速大城市與周邊衛(wèi)星城的一體化。”
事實(shí)上，建設(shè)周邊城鎮(zhèn)、發(fā)展周邊城市，早已成為各國(guó)應(yīng)對(duì)大城市發(fā)展困境的普遍做法：1945年完成的大倫敦規(guī)劃，對(duì)以倫敦為核心的大都市圈做了通盤(pán)的空間秩序安排，以人口疏散為目標(biāo)，在大倫敦都市圈內(nèi)計(jì)劃了10多個(gè)新城以接受倫敦市區(qū)外溢人口，這些新城不但疏解了倫敦人口，而且分解了倫敦市區(qū)的功能，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；此外，巴黎及其外圍的賽爾基—蓬杜瓦茲等5個(gè)新城也是城市組群發(fā)展的典型例證。
在中國(guó)，京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃發(fā)展；從2011到2013年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要、政府工作報(bào)告等文件屢次提出，要“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力”，“增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”——國(guó)家已在嘗試通過(guò)城市群協(xié)同發(fā)展緩解“首位級(jí)城市”的人口壓力、解決城市發(fā)展不均問(wèn)題，只是若要實(shí)現(xiàn)周邊城市對(duì)中心城市人口、功能的有效承接，尚需從公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域做好全局規(guī)劃，逐步實(shí)施。
“首位級(jí)城市”因人口規(guī)模過(guò)大而衍生出的種種城市問(wèn)題，癥結(jié)、根源都不在“人口”本身。正如有觀察人員評(píng)論所說(shuō)：解決城市人口容量問(wèn)題的關(guān)鍵或許并非人口數(shù)量本身，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)“首位級(jí)”資源的轉(zhuǎn)移帶動(dòng)各地均衡發(fā)展，在使這些城市人口相對(duì)“變小”的同時(shí)外地城市“機(jī)會(huì)”變大，才是解決當(dāng)下“首位級(jí)城市”人口集聚問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)之路。
