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2024年11月24日
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自十八大明確提出走“中國特色新型城鎮(zhèn)化”道路的新要求后，“新型城鎮(zhèn)化”就成為輿論關注的焦點。“新型城鎮(zhèn)化”“新”在哪里？這條路該怎么走？2015年2月4日，國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）開展試點。那么，試點究竟要“試”些什么？
一試 農村轉移人口市民化成本分攤機制
2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”，“努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。這次戶籍改革的目標是，到2020年，讓1億農業(yè)人口實現(xiàn)“城市夢”。而僅在新型城鎮(zhèn)化綜合試點省之一的江蘇，就有800萬農民有望在6年內落戶城市。
《中國農民工市民化——社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為，“目前，農民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”
就農業(yè)轉移人口市民化的成本，江蘇省財政廳的測算數(shù)據(jù)是：農業(yè)轉移人口市民化僅社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障）和保障性住房、就業(yè)及子女教育四項，就需要3—4萬元／人的成本；若以人均3萬元計算，那么800萬待落戶轉移人口需要地方財政新增投入2400億元。
怎樣解決這樣一筆高額成本？安徽、江蘇、福建晉江、廣東東莞等多個試點都原則性地提出了政府合理負擔、企業(yè)依法負擔和個人自愿負擔的成本分擔機制。其中，江蘇省提出了三條具體的路徑：
第一，建立規(guī)范的政府舉債融資體制，構建多元化城市基礎設施和公益設施建設等投融資機制；重點探索通過政府和社會資本合作（PPP）等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設的有效途徑，規(guī)范和鼓勵企業(yè)通過PPP等模式進入公用事業(yè)特許經營領域。——分化政府公共設施建設的負擔；
第二，初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度；創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理制度，建立健全土地承包經營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業(yè)經營主體流轉；創(chuàng)新農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展體制機制，到2020年全省新型農業(yè)經營主體適度規(guī)模經營比重達到60%。——通過土地流轉提高農村土地的經濟效益；
第三，創(chuàng)新城市群區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，探索形成以科學合理調整行政區(qū)劃為基礎的層級少、機構精、效率高、成本低的城市設置機制；調整擴容發(fā)展兩至三個大中城市，可以考慮通過縣市改區(qū)成為大中城市，如此可整合提升區(qū)域基礎設施、公共資源的利用效率，增強對周邊的輻射帶動能力。
對于常住轉移人口，江蘇省將只保障“基本公共服務”，使進城農業(yè)人口能夠公平、公正地享受醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、子女義務教育等市民待遇，居民購房、就業(yè)培訓、社會保險等則需要企業(yè)和個人承擔部分費用。
二試 完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制
據(jù)專家測算，2014—2016年我國城鎮(zhèn)化投融資總需求將達到25萬億元，其中資金缺口達11.7萬億元。致力于中國城鎮(zhèn)化研究的聯(lián)合智庫——“城市中國計劃”發(fā)布的《探索更為高效的地方政府投融資模式》項目報告也指出，在未來城鎮(zhèn)化過程中，如果政府債務控制在60%以內的安全負債空間，預計到2020年，城鎮(zhèn)化基礎設施建設資金缺口將達20萬億元。
長期以來，我國城市建設實行的是高度集中的政府投資管理體制，以土地資源融資、財政稅收、銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式為主。然而新型城鎮(zhèn)化是個長期工程，城鎮(zhèn)化率要達到70%至少需要15—20年的時間。隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，主要依靠政府的政策性金融支持、銀行信貸與市場融資的傳統(tǒng)融資模式已經難以承載城市擴容的龐大資金需求，構建多元化的、適應中長期投資特點的投融資體系變得至關重要。
對此，《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》在頂層設計中作出了政策性的方向引導：“把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發(fā)行管理制度，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；依據(jù)城市規(guī)劃編制城市基礎設施建設規(guī)劃和融資規(guī)劃，針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制；理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監(jiān)管，制定企業(yè)通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。”
此次城鎮(zhèn)化試點城市分布在東、中、西部的不同地區(qū)，其中既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱、市場化投融資機制尚在摸索的西部后進地區(qū)。各城市經濟發(fā)展水平存在差異性，因而在試點工作方案中也作出了不同的部署，如：
浙江省寧波市將“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”，同時“引導社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。編制《民間資本進入城鎮(zhèn)化重點項目引導目錄》，明確合作方式、回報預期和運營模式；制定實施《寧波城鎮(zhèn)基礎設施特許經營管理辦法》，創(chuàng)新投融資模式；設立城市發(fā)展基金，引入金融機構和戰(zhàn)略投資者”，并通過“深化國資國企改革”的方式，“推進國有企業(yè)‘瘦身強體’，探索設立國有資本投資運營公司”；
黑龍江省齊齊哈爾市在“爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜”、“大力發(fā)掘PPP模式”、“積極爭取、吸引社會資本參與城市公共設施建設運營”以外，還將“創(chuàng)新農村金融產品，推行土地承包經營權抵押、農村集體資源使用權抵押、預期收益權抵押、大中型農機具和不動產產權抵押‘四權抵押’貸款，拓寬新型農業(yè)經營主體融資渠道”；
廣西壯族自治區(qū)柳州市則將“創(chuàng)新發(fā)展多層次的產業(yè)投融資體系”，“重點以產業(yè)園區(qū)為載體創(chuàng)新投融資模式，全方位立體推進產業(yè)投融資發(fā)展；穩(wěn)步開放產業(yè)園區(qū)基礎設施建設項目投資、建設、管理和運營市場，鼓勵多種資金以多種方式投資建設產業(yè)園區(qū)；鼓勵產業(yè)基金和風險基金進駐，爭創(chuàng)‘新三板’試點園區(qū)；政府充分發(fā)揮服務功能，完善交易平臺建設，健全完善社會信用和擔保體系等基礎服務建設”。
三試 改革農村宅基地制度
對城鄉(xiāng)結構有深入研究的經濟學家華生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是農民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，這是本質。”中國有1.68億外出農民工，這些農民工原有的宅基地、承包地或被低價征收，或長期空置。人員流動性和土地配置靈活性之間產生沖突，與之相關的制度便有了改革的必要。
2012年，十八大報告首次提出要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。2013年11月召開的十八屆三中全會在“賦予農民更多財產權利”方面，也提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
這些政策為之后的農村宅基地制度改革標明了原則和范圍，《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》中有關農村宅基地的部分，也將以此為依據(jù)：
江蘇省開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一便是“初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度”；
重慶市主城九區(qū)不僅將“在率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革的基礎上”，“改革完善農村宅基地制度”，“建立以人為本、科學規(guī)范的農村宅基地管理制度”列入開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標，而且提出了“完善農村產權制度”的主要任務，表示要“充分尊重進城落戶農業(yè)轉移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置‘夾心房’、‘連體房’等問題”；
河南省洛陽市的政策是，“允許農業(yè)轉移人口在保留農地承包權、宅基地使用權及集體經濟收益權的基礎上落戶”，“自愿進行宅基地和承包地流轉的本市戶籍農業(yè)轉移人口對保障性住房具有優(yōu)先租用權或購買權”；
此外，浙江省嘉興市、湖北省宜城市、貴州省安順市、福建省莆田市等試點地區(qū)都將 “加快農村宅基地確權登記和頒證工作”，“明確宅基地權能”，并“拓展各項權能實現(xiàn)形式”，其中，江西省樟樹市的目標是，“到2017年，全市農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權‘五權’登記率達到60%，2020年‘五權’登記率達到100%”。
四試 建立新型行政管理模式
“我國之所以編制國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮(zhèn)化自然發(fā)展。由于城鄉(xiāng)制度分割，特別是建立在城鄉(xiāng)戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發(fā)展要素的自由流動。”國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林說。目前，經濟快速發(fā)展、人口急劇增長的經濟強鎮(zhèn)，其社會管理和公共服務方面的權限，因受制于傳統(tǒng)的行政層級和架構的掣肘，無法獲得應有的突破，于是在《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》中，出現(xiàn)了“撤鎮(zhèn)設市”的新型行政管理模式探索。
從《方案》中可以看到，此次僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地成為“鎮(zhèn)改市”國家試點。事實上，新型行政管理模式的建立并不是只有“鎮(zhèn)改市”一種形式。《方案》公布的“試點主要任務”明確提及，“探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的組織構架和行政體制”，“實現(xiàn)經濟社會更好更快發(fā)展”。
以副省級城市青島市為例，青島市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一是，“小城市行政管理體制創(chuàng)新率先突破，實現(xiàn)‘小政府、大服務’，構建‘大職能、寬領域、少機構’的大部制管理體制，推進小城市試點，基本建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法體制。到2016年，市和區(qū)（市）機構精簡10%，人員編制壓縮5%”，其推進行政管理體制改革創(chuàng)新的主要舉措有二：
第一，選擇符合條件的建制鎮(zhèn)實施“鎮(zhèn)級體制、縣級權限”小城市試點，實施擴權強鎮(zhèn)改革，賦予縣級行政審批、監(jiān)督服務等管理權限，探索鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法新模式。允許以大部門制為前提，優(yōu)化機構設置和人員配備；
第二，探索“政府管理、公司運行”的法定機構管理模式，在董家口經濟區(qū)、龍泉汽車產業(yè)功能區(qū)等試行“理事會—管理局”雙層管理架構的法定機構試點。理事會負責履行重大事項的決策職能，管理局具體負責日常管理和運營，對理事會負責。
新型行政管理模式并無定式，大連市提出要“探索建立機構精簡、人員精干、層級扁平、分工明晰、機制靈活的新型管理架構，形成‘小政府、大服務、高效率、低成本’的新型行政管理體制”；石家莊市準備“建立市域綜合管理體系和縣改市城市‘一級政府、三級管理’體系”；山東省德州市、湖南省株洲市、四川省瀘州市等則要“將符合條件的縣有序改市”。
“縣改市”比“鎮(zhèn)改市”有著行政體制上的可施行性，吉林省安圖縣已經對“行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的設市模式”作出了制度上的改進與探索，通過“推行大部制改革，對機構職能部門進行優(yōu)化重組，減少機構設置。理順權責關系，加快形成精干高效的政府組織體系”；“建立扁平化管理模式”，“減少行政層級、提升管理效率、強化社區(qū)自治”；“創(chuàng)新社區(qū)行政管理體制”，“推進以樓棟為單位的網(wǎng)格化管理”等方式，逐步摸索可復制、可推廣的“縣改市”施行方案。
五試 創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制
“到2020年，中法武漢生態(tài)示范城形成常住人口45萬人的規(guī)模，成為引領武漢市及周邊地區(qū)走綠色、低碳、高端、可持續(xù)、能推廣的城鎮(zhèn)化道路標桿。武漢經濟技術開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)實現(xiàn)‘政區(qū)合一’，契合四化同步發(fā)展的行政管理體制基本形成。”這是武漢市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標之一。“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”，要想實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)健、長遠發(fā)展，達成試點地區(qū)所預期的目標，首先要從根本上改革制度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。
十八屆三中全會提出，必須“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制作出的頂層設計，也是新型城鎮(zhèn)化綜合試點過程中的指導思想和行動指南。據(jù)此，武漢市將以“產城融合、城鄉(xiāng)融合”為核心，綜合推進行政管理等體制機制創(chuàng)新，具體方案如下：
第一，在中法武漢生態(tài)示范城建立政企分開的城鎮(zhèn)化開發(fā)管理體制，按照“全域規(guī)劃、產城融合、生態(tài)新城、城城對接”的理念，完善綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的體制機制，融合中法兩國在城市規(guī)劃設計、建造和管理領域的可持續(xù)發(fā)展技術和經驗，切實推進以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。——完善生態(tài)示范城的體制機制；
第二，促進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，探索有條件的開發(fā)區(qū)向城鎮(zhèn)型政區(qū)轉型。探索行政服務市場化改革。以工業(yè)化促進城鎮(zhèn)化，推進兩區(qū)在空間上融合、功能上互補，實現(xiàn)兩區(qū)規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)布局、生態(tài)保護、社會事業(yè)、領導體制等“六個一體化”發(fā)展。——實現(xiàn)行政區(qū)與開發(fā)區(qū)體制機制的融合。
創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制并非簡單的行政體系改革，它包括“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機制、農業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市‘多規(guī)融合’制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系，以及新型城鎮(zhèn)化標準體系建設和創(chuàng)新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設”等多項內容，各試點地區(qū)也將根據(jù)自己的實際情況作出改革與探索。
比如對于“六個一體化”內涵，江蘇省就有著與武漢市不同的定位，該試點地區(qū)將持續(xù)推進“城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保和社會管理”的“六個一體化”，以“實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和共同繁榮”，同時“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品流通、市場監(jiān)管、標準制定、社會保障等制度機制，促進土地、技術、資本、勞動力等要素在城鄉(xiāng)間平等交換、自由流動配置”。
