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2024年11月24日
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為貫徹落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(中發(fā)〔2014〕4號(hào))和《關(guān)于落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議主要任務(wù)的分工方案》(中辦發(fā)〔2014〕7號(hào))，按照國家發(fā)展改革委等11部門《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1229號(hào))的有關(guān)要求，經(jīng)部門聯(lián)審和專家評(píng)審，同意將江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市(鎮(zhèn))列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。隨即，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》（以后簡稱《試點(diǎn)方案》）出臺(tái)。
一、試點(diǎn)方案內(nèi)容簡概
《試點(diǎn)方案》主要內(nèi)容：一是明確了江蘇、安徽和寧波等64 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)名單。二是著重闡述了試點(diǎn)的五大領(lǐng)域，包括探索建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，完善多元化城鎮(zhèn)化投融資體制，改革農(nóng)村宅基地制度，建立新型行政管理模式，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制。
凝聚《試點(diǎn)方案》，其可能將帶來四大改變：一是試點(diǎn)地區(qū)公共服務(wù)均等化步伐會(huì)加快。二是試點(diǎn)地區(qū)地方債券發(fā)行和PPP [1] 。融資進(jìn)程會(huì)加快。三是試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地制度改革會(huì)加快。四是試點(diǎn)地區(qū)行政管理體制和財(cái)權(quán)事權(quán)變革會(huì)加快。
[1] PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
[2] 城鎮(zhèn)化率是反映城鎮(zhèn)化水平高低的重要指標(biāo)，通常情況下用一個(gè)地區(qū)居住在城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤齺肀硎尽＜闯擎?zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝凇?00%
二、試點(diǎn)方案時(shí)間數(shù)據(jù)解析
試點(diǎn)時(shí)間分為三個(gè)階段，2014 年底前開始試點(diǎn)，并根據(jù)情況不斷完善方案，到 2017 年各試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)；2018—2020 年，逐步在全國范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。
可見表1。
[3] 建制鎮(zhèn)：建制鎮(zhèn)即“設(shè)鎮(zhèn)”，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的鎮(zhèn)。建鎮(zhèn)的條件在不同國家有不同規(guī)定；在同一國家，對(duì)不同地區(qū)和在不同發(fā)展階段都有相應(yīng)規(guī)定。中國建制鎮(zhèn)自北魏開始逐步形成，經(jīng)過調(diào)整時(shí)期、衰落時(shí)期、恢復(fù)時(shí)期、發(fā)展時(shí)期。按照建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，搞好規(guī)劃，合理布局，使小城鎮(zhèn)建設(shè)真正起到促進(jìn)城鄉(xiāng)物資交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。隨著建制鎮(zhèn)的增長，也說明中國國民經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)的高增長，從而進(jìn)一步推動(dòng)中國城市化進(jìn)程。
[4] 城市化過程曲線：美國城市學(xué)者諾瑟姆1975前提出了“城市化過程曲線”，也就是將一個(gè)國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓^程概括為一條稍微拉平的S形曲線，并把城市化過程分為3個(gè)階段，即城市水平較低、發(fā)展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進(jìn)入高度城市化以后城鎮(zhèn)人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的后期階段。初期階段：城市化水平達(dá)到10%就表明城市化進(jìn)程開始啟動(dòng)，該階段城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎氐陀?5%。加速階段：城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘?0%以上，人口開始大量進(jìn)入城市，城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到60%-70%。穩(wěn)定階段：城市人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到60%以上后，城市人口增長速度趨緩甚至出現(xiàn)停滯，并有可能出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。
從表1可以看到，2013年64個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率（按照統(tǒng)計(jì)局口徑，以常住人口為例）最低為河南省蘭考縣32%，最高為廣東省東莞市89%，其中城鎮(zhèn)化率30%以上的有34個(gè)地區(qū)，城鎮(zhèn)化率60%以上的有28個(gè)地區(qū)。 用“城市化過程曲線”[4]分析可得，64個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，一半以上地區(qū)已進(jìn)入加速階段，其他均處于穩(wěn)定階段。到試點(diǎn)結(jié)束的2020年，64個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中76%的城市將進(jìn)入穩(wěn)定階段，其余地區(qū)也均步入加速階段。
由此可見，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的綜合過程。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，不是簡單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。建立城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是相一致的。
三、江蘇試點(diǎn)2000-2013年實(shí)例簡析
以筆者家鄉(xiāng)江蘇為例，2000年以來，江蘇城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增加，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段。全省城鎮(zhèn)人口由2000年的3040.81萬人增加到2013年的5090.1萬，其中2007年突增4000萬人，2013年突破5000萬人。2000年以來，全省城鎮(zhèn)人口年均增加157.63萬，年均增加4.04%。從城鎮(zhèn)化水平看，2000年以來全省城鎮(zhèn)化率快速增長，連續(xù)突破50%、60%大關(guān)，進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速的后期階段。從發(fā)展趨勢(shì)看，全省城鎮(zhèn)人口比重由2000年的41.5%上升到2013年的64.1%，上升了22.6個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升1.66個(gè)百分點(diǎn)，該時(shí)期也是歷史上江蘇人口城鎮(zhèn)化速度最快時(shí)期。
可見下圖
四、力行新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的必要性
城鎮(zhèn)是高密度的居住體，簡單地說，就是單位土地上集聚了更多的人口，集聚了更多資源的能量，集聚了更多的投資。當(dāng)前，正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，自身實(shí)踐和國內(nèi)外城市發(fā)展歷史已經(jīng)表明，以往“攤大餅”的模式無助于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，因此，要盡快向城鎮(zhèn)化的新階段轉(zhuǎn)型。
（一）城市定位以生態(tài)文明及可持續(xù)發(fā)展理念為核心
在城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)建設(shè)層面明確設(shè)定城市自身定位。摒棄掉城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中“重硬件，輕軟件”、“重地上，輕地下”、“重面子，輕里子”、“重外延，輕內(nèi)在”的弊病。從過去“重規(guī)模、重外延、重?cái)U(kuò)張”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟刂塾谔岣叱鞘邪l(fā)展質(zhì)量。按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城市建設(shè)用地集約化程度和生態(tài)水準(zhǔn)。環(huán)境是衡量城市競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素，是城市最重要的戰(zhàn)略資源，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，首要的就是改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要把生態(tài)文明的理念，貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。近幾年長時(shí)間彌漫在華北上空的霧霾天氣再一次讓我們切身體會(huì)到了治理環(huán)境的緊迫感，堅(jiān)持綠色、低碳、生態(tài)、智慧發(fā)展，積極發(fā)展以節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展和合理保護(hù)并重，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。
（二）多層次城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，注重小城鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)作用
城鎮(zhèn)系統(tǒng)是由實(shí)體性的城鎮(zhèn)系統(tǒng)共同構(gòu)成的地域空間，在城鎮(zhèn)系統(tǒng)中，各級(jí)城鎮(zhèn)相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，每一層級(jí)城鎮(zhèn)在其中的作用都不可或缺，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既要重視中心城市的建設(shè)，也要重視小城鎮(zhèn)的建設(shè)。小城鎮(zhèn)介于中心城市與農(nóng)村之間，既有城市的部分功能，又能與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密聯(lián)系，可起到城鄉(xiāng)物資交流、信息傳遞的紐帶作用，可充分利用農(nóng)村原料和能源，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，達(dá)到以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，同步發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的目的。要從全面角度進(jìn)行通盤考慮，堅(jiān)持突出重點(diǎn)，打破均衡推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展模式，集中力量，梯次推進(jìn)，有選擇、有步驟地優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)城鎮(zhèn)，要根據(jù)各地特色，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、配套條件、文化傳統(tǒng)出發(fā)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成各具特色、豐富多彩的中心鎮(zhèn)發(fā)展格局。
（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加大產(chǎn)業(yè)支撐力度
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本動(dòng)力。因此我們要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化與構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來，走新型工業(yè)化道路。通過資源整合和優(yōu)化配置，聚集人力資源，促使企業(yè)形成充分競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力和能力，提高科技進(jìn)步與經(jīng)營管理水平，推動(dòng)工業(yè)變大變強(qiáng)。城鎮(zhèn)化聚集產(chǎn)業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)，影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集，推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而使服務(wù)業(yè)范圍拓展、規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提高，最終改變服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的局面。我們要以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化為抓手，在壯大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，確立城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度，使工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源泉和物質(zhì)基礎(chǔ)，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，有效地支撐和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
（四）進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施
基礎(chǔ)設(shè)施作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件支撐系統(tǒng)，在很大程度上決定了城鎮(zhèn)發(fā)展的容量與空間，也直接關(guān)系到城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展及居民生活水平的提高。一是加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)的道路、排水、電力、通訊等配套要齊全，園林綠化、污水治理、垃圾整治要同步進(jìn)行。二是加大城鎮(zhèn)環(huán)境治理力度，徹底轉(zhuǎn)變“重建輕管”的觀念，大力整治環(huán)境“臟、亂、差”，著力加強(qiáng)對(duì)建筑、市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)督、交通等方面的管理。努力把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為布局合理、特色明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、輻射能力強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好、集聚集約水平高的現(xiàn)代化小城市。
