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2024年11月24日
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自十八大明確提出走“中國特色新型城鎮化”道路的新要求后，“新型城鎮化”就成為輿論關注的焦點。“新型城鎮化”“新”在哪里？這條路該怎么走？2015年2月4日，國務院印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮）開展試點。那么，試點究竟要“試”些什么？
一試 農村轉移人口市民化成本分攤機制
2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。這次戶籍改革的目標是，到2020年，讓1億農業人口實現“城市夢”。而僅在新型城鎮化綜合試點省之一的江蘇，就有800萬農民有望在6年內落戶城市。
《中國農民工市民化——社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為，“目前，農民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業制度、社會保障制度、城鄉土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”
就農業轉移人口市民化的成本，江蘇省財政廳的測算數據是：農業轉移人口市民化僅社會保障（養老、醫療、最低生活保障）和保障性住房、就業及子女教育四項，就需要3—4萬元／人的成本；若以人均3萬元計算，那么800萬待落戶轉移人口需要地方財政新增投入2400億元。
怎樣解決這樣一筆高額成本？安徽、江蘇、福建晉江、廣東東莞等多個試點都原則性地提出了政府合理負擔、企業依法負擔和個人自愿負擔的成本分擔機制。其中，江蘇省提出了三條具體的路徑：
第一，建立規范的政府舉債融資體制，構建多元化城市基礎設施和公益設施建設等投融資機制；重點探索通過政府和社會資本合作（PPP）等方式參與城鎮化項目建設的有效途徑，規范和鼓勵企業通過PPP等模式進入公用事業特許經營領域。——分化政府公共設施建設的負擔；
第二，初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度；創新城鄉土地管理制度，建立健全土地承包經營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業經營主體流轉；創新農業現代化發展體制機制，到2020年全省新型農業經營主體適度規模經營比重達到60%。——通過土地流轉提高農村土地的經濟效益；
第三，創新城市群區域協調發展機制，探索形成以科學合理調整行政區劃為基礎的層級少、機構精、效率高、成本低的城市設置機制；調整擴容發展兩至三個大中城市，可以考慮通過縣市改區成為大中城市，如此可整合提升區域基礎設施、公共資源的利用效率，增強對周邊的輻射帶動能力。
對于常住轉移人口，江蘇省將只保障“基本公共服務”，使進城農業人口能夠公平、公正地享受醫療、養老、最低生活保障、子女義務教育等市民待遇，居民購房、就業培訓、社會保險等則需要企業和個人承擔部分費用。
二試 完善多元化城鎮化投融資體制
據專家測算，2014—2016年我國城鎮化投融資總需求將達到25萬億元，其中資金缺口達11.7萬億元。致力于中國城鎮化研究的聯合智庫——“城市中國計劃”發布的《探索更為高效的地方政府投融資模式》項目報告也指出，在未來城鎮化過程中，如果政府債務控制在60%以內的安全負債空間，預計到2020年，城鎮化基礎設施建設資金缺口將達20萬億元。
長期以來，我國城市建設實行的是高度集中的政府投資管理體制，以土地資源融資、財政稅收、銀行貸款等傳統融資模式為主。然而新型城鎮化是個長期工程，城鎮化率要達到70%至少需要15—20年的時間。隨著城鎮化建設的推進，主要依靠政府的政策性金融支持、銀行信貸與市場融資的傳統融資模式已經難以承載城市擴容的龐大資金需求，構建多元化的、適應中長期投資特點的投融資體系變得至關重要。
對此，《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》在頂層設計中作出了政策性的方向引導：“把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發行管理制度，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃，針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制；理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監管，制定企業通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。”
此次城鎮化試點城市分布在東、中、西部的不同地區，其中既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱、市場化投融資機制尚在摸索的西部后進地區。各城市經濟發展水平存在差異性，因而在試點工作方案中也作出了不同的部署，如：
浙江省寧波市將“爭取省級發債資金向本市傾斜”，同時“引導社會資本參與城鎮化建設。編制《民間資本進入城鎮化重點項目引導目錄》，明確合作方式、回報預期和運營模式；制定實施《寧波城鎮基礎設施特許經營管理辦法》，創新投融資模式；設立城市發展基金，引入金融機構和戰略投資者”，并通過“深化國資國企改革”的方式，“推進國有企業‘瘦身強體’，探索設立國有資本投資運營公司”；
黑龍江省齊齊哈爾市在“爭取省級發債資金向本市傾斜”、“大力發掘PPP模式”、“積極爭取、吸引社會資本參與城市公共設施建設運營”以外，還將“創新農村金融產品，推行土地承包經營權抵押、農村集體資源使用權抵押、預期收益權抵押、大中型農機具和不動產產權抵押‘四權抵押’貸款，拓寬新型農業經營主體融資渠道”；
廣西壯族自治區柳州市則將“創新發展多層次的產業投融資體系”，“重點以產業園區為載體創新投融資模式，全方位立體推進產業投融資發展；穩步開放產業園區基礎設施建設項目投資、建設、管理和運營市場，鼓勵多種資金以多種方式投資建設產業園區；鼓勵產業基金和風險基金進駐，爭創‘新三板’試點園區；政府充分發揮服務功能，完善交易平臺建設，健全完善社會信用和擔保體系等基礎服務建設”。
三試 改革農村宅基地制度
對城鄉結構有深入研究的經濟學家華生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是農民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，這是本質。”中國有1.68億外出農民工，這些農民工原有的宅基地、承包地或被低價征收，或長期空置。人員流動性和土地配置靈活性之間產生沖突，與之相關的制度便有了改革的必要。
2012年，十八大報告首次提出要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。2013年11月召開的十八屆三中全會在“賦予農民更多財產權利”方面，也提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
這些政策為之后的農村宅基地制度改革標明了原則和范圍，《國家新型城鎮化綜合試點方案》中有關農村宅基地的部分，也將以此為依據：
江蘇省開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一便是“初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度”；
重慶市主城九區不僅將“在率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革的基礎上”，“改革完善農村宅基地制度”，“建立以人為本、科學規范的農村宅基地管理制度”列入開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標，而且提出了“完善農村產權制度”的主要任務，表示要“充分尊重進城落戶農業轉移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置‘夾心房’、‘連體房’等問題”；
河南省洛陽市的政策是，“允許農業轉移人口在保留農地承包權、宅基地使用權及集體經濟收益權的基礎上落戶”，“自愿進行宅基地和承包地流轉的本市戶籍農業轉移人口對保障性住房具有優先租用權或購買權”；
此外，浙江省嘉興市、湖北省宜城市、貴州省安順市、福建省莆田市等試點地區都將 “加快農村宅基地確權登記和頒證工作”，“明確宅基地權能”，并“拓展各項權能實現形式”，其中，江西省樟樹市的目標是，“到2017年，全市農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權‘五權’登記率達到60%，2020年‘五權’登記率達到100%”。
四試 建立新型行政管理模式
“我國之所以編制國家新型城鎮化規劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮化自然發展。由于城鄉制度分割，特別是建立在城鄉戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發展要素的自由流動。”國家發改委發展規劃司司長徐林說。目前，經濟快速發展、人口急劇增長的經濟強鎮，其社會管理和公共服務方面的權限，因受制于傳統的行政層級和架構的掣肘，無法獲得應有的突破，于是在《國家新型城鎮化綜合試點方案》中，出現了“撤鎮設市”的新型行政管理模式探索。
從《方案》中可以看到，此次僅浙江省蒼南縣龍港鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮兩地成為“鎮改市”國家試點。事實上，新型行政管理模式的建立并不是只有“鎮改市”一種形式。《方案》公布的“試點主要任務”明確提及，“探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的組織構架和行政體制”，“實現經濟社會更好更快發展”。
以副省級城市青島市為例，青島市開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一是，“小城市行政管理體制創新率先突破，實現‘小政府、大服務’，構建‘大職能、寬領域、少機構’的大部制管理體制，推進小城市試點，基本建立統一的市場監管和綜合執法體制。到2016年，市和區（市）機構精簡10%，人員編制壓縮5%”，其推進行政管理體制改革創新的主要舉措有二：
第一，選擇符合條件的建制鎮實施“鎮級體制、縣級權限”小城市試點，實施擴權強鎮改革，賦予縣級行政審批、監督服務等管理權限，探索鎮級綜合執法新模式。允許以大部門制為前提，優化機構設置和人員配備；
第二，探索“政府管理、公司運行”的法定機構管理模式，在董家口經濟區、龍泉汽車產業功能區等試行“理事會—管理局”雙層管理架構的法定機構試點。理事會負責履行重大事項的決策職能，管理局具體負責日常管理和運營，對理事會負責。
新型行政管理模式并無定式，大連市提出要“探索建立機構精簡、人員精干、層級扁平、分工明晰、機制靈活的新型管理架構，形成‘小政府、大服務、高效率、低成本’的新型行政管理體制”；石家莊市準備“建立市域綜合管理體系和縣改市城市‘一級政府、三級管理’體系”；山東省德州市、湖南省株洲市、四川省瀘州市等則要“將符合條件的縣有序改市”。
“縣改市”比“鎮改市”有著行政體制上的可施行性，吉林省安圖縣已經對“行政管理創新、行政成本降低的設市模式”作出了制度上的改進與探索，通過“推行大部制改革，對機構職能部門進行優化重組，減少機構設置。理順權責關系，加快形成精干高效的政府組織體系”；“建立扁平化管理模式”，“減少行政層級、提升管理效率、強化社區自治”；“創新社區行政管理體制”，“推進以樓棟為單位的網格化管理”等方式，逐步摸索可復制、可推廣的“縣改市”施行方案。
五試 創新城鄉發展體制機制
“到2020年，中法武漢生態示范城形成常住人口45萬人的規模，成為引領武漢市及周邊地區走綠色、低碳、高端、可持續、能推廣的城鎮化道路標桿。武漢經濟技術開發區與漢南區實現‘政區合一’，契合四化同步發展的行政管理體制基本形成。”這是武漢市開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一。“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”，要想實現新型城鎮化的穩健、長遠發展，達成試點地區所預期的目標，首先要從根本上改革制度，創新城鄉發展體制機制。
十八屆三中全會提出，必須“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，也是新型城鎮化綜合試點過程中的指導思想和行動指南。據此，武漢市將以“產城融合、城鄉融合”為核心，綜合推進行政管理等體制機制創新，具體方案如下：
第一，在中法武漢生態示范城建立政企分開的城鎮化開發管理體制，按照“全域規劃、產城融合、生態新城、城城對接”的理念，完善綠色、循環、低碳發展的體制機制，融合中法兩國在城市規劃設計、建造和管理領域的可持續發展技術和經驗，切實推進以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。——完善生態示范城的體制機制；
第二，促進開發區與行政區融合，探索有條件的開發區向城鎮型政區轉型。探索行政服務市場化改革。以工業化促進城鎮化，推進兩區在空間上融合、功能上互補，實現兩區規劃、基礎設施、產業布局、生態保護、社會事業、領導體制等“六個一體化”發展。——實現行政區與開發區體制機制的融合。
創新城鄉發展體制機制并非簡單的行政體系改革，它包括“城鄉發展一體化體制機制、城鄉規劃編制和管理體制機制、農業現代化體制機制、城市‘多規融合’制度、城市生態文明制度、城市社會治理體系，以及新型城鎮化標準體系建設和創新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設”等多項內容，各試點地區也將根據自己的實際情況作出改革與探索。
比如對于“六個一體化”內涵，江蘇省就有著與武漢市不同的定位，該試點地區將持續推進“城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理”的“六個一體化”，以“實現城鄉協調發展和共同繁榮”，同時“健全城鄉統一的商品流通、市場監管、標準制定、社會保障等制度機制，促進土地、技術、資本、勞動力等要素在城鄉間平等交換、自由流動配置”。
