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2024年11月24日
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“城市病并非來源于人口問題，也不是市場失靈所造成的，而主要是政府公共服務和公共管理不到位產生的。因此，政府應當適時轉型，成為基本公共服務的供給者。”
近日，全國人大常委會委員、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉來到廣州，暢談超大型城市的協調發展相關話題。
他表示，廣州有自身的獨特優勢，城市更加包容，可利用人口紅利的時期也比其他超大型城市會更長，但也面臨產業結構調整等挑戰。
記者：截至2013年底，廣州流動人口與常住人口相加已超過1600萬，位居超大城市行列。超大城市的城市病究竟是如何產生的？單純是因為城市規模大而造成的嗎？
蔡昉：發達國家和發展中國家都有超大城市，這些城市面臨的挑戰主要來自兩個方面，一是防治城市病，比如交通擁堵、環境污染等；二是如何獲得可持續的發展潛力。但必須明確一個觀念，聚集效應是城市化的經濟學依據，城市大不是問題，而是天然的優勢。
城市病不是人口問題，比如紐約也是超大城市，人口眾多但非常繁榮，紐約的城市病相比一些發展中國家的大城市來說，反而并不很嚴重。另外，城市病也不是市場失靈造成的，更與人口來源無關。城市病的形成更大程度上是政府的問題，是因為產業發展不足、政府公共服務和公共管理不到位。
政府面臨著職能轉變
記者：目前，廣州提出了推進新型城市化發展的途徑以破解城市病。怎樣看待防治城市病，給政府治理能力提出的更高要求？
蔡昉：是的，提高政府的治理能力也是十八屆三中全會中提出的任務。具體而言，第一步就是政府要重新定位。過去地方政府主要追求直接參與經濟活動，提高地方GDP，這樣的城市定位未來仍然是需要的，但會有所弱化。過去因為我國跟外國存在技術差距，通過政府協調、招商引資有利于縮小差距，這時候政府的這種作用是積極的。但是未來中國發展程度更高了，技術差距小了，經濟要再發展，必須依靠企業自身的創新。這也意味著有的企業要垮掉，這時候政府過多干預，想盡辦法不讓那些該淘汰的企業退出，保護功能過強反而打擊了真正有競爭力的企業。
因此，政府面臨著職能轉變的任務，應該成為一個基本公共服務的供給者。但過去，政府擅長的是推動經濟增長，轉變剛開始不免顯得有些力不從心。政府轉型成為基本公共服務的供給者之后，很多東西都要從頭學起，但中國的發展已經走到了這一階段，政府職能必須順應這一階段的要求。
廣州要做好人力儲備
記者：最新數據表明，廣州的流動人口數量已經超過了常住人口。與廣州一樣，國內還有很多大城市也存在為數不少的外來人口。超大城市應怎樣為外來人口服務？
蔡昉：當前，一些城市已經出現了排斥外來人口的趨勢，比如很多外來工沒有戶口，住房問題也很嚴峻。我認為，排斥外來人口短時間內對緩解城市病可能有一定作用，但總體來看，未來一定會影響這個城市的競爭力和長遠發展。政府在調控人口時，既要看到外來人口帶來的成本，也要看到外來人口帶來的收益。我們應當通過基本公共服務均等化，來挖潛人口紅利，總體來看收益是大于成本的。我們也建議中央政府盡快制定公共服務均等化的成本分擔機制，比如將農民工子女納入義務教育，更多地可以靠中央政府買單。而地方政府也要認識到，今后受勞動力不足的制約，經濟增長減速的問題越來越凸顯，沒有開放包容的政策導向，一定會把勞動力資源拱手讓給別的城市。
在城市的競爭之中，誰能善待農民工，誰就能為未來發展贏得更好的人力資源。大學生重要，普通勞動者也重要。在對待外來人口的問題上，政府必須要未雨綢繆，提前做好人力資源儲備。
記者：不久前，“單獨二孩”政策落地。當“人口紅利”逐漸淡出，中國經濟驅動力如何挖潛？
蔡昉：中國此前已經是世界生育水平最低的國家之一。以15歲至59歲的適齡勞動人口來計算，目前已經走過“劉易斯轉折點”和人口紅利消失點。從2004年開始沿海地區出現用工荒，勞動力開始出現短缺，這是從前沒有過的。隨后一直延續到2010年，這一年適齡勞動人口達到峰值，隨后便逐年下降。這一轉變意味著中國經濟曾經最重要的驅動力，即人口紅利已經消失，導致中國經濟增長減速。應對這種減速，就要從依靠人口紅利，轉而依靠改革紅利來驅動經濟增長。比如通過戶籍改革提高勞動力供給和生產率，還可以通過改革提高學前教育入學率、小學至高中升學率等。
此外，還應該繼續生育政策的調整和完善。我們預測實施“單獨二孩”后，我國的生育率將有一些提高，推進到“普遍二孩”還可進一步提高。但總體來說，生育政策的調整對于生育率不會產生太大影響。當然，生育政策調整是一個逐步的過程，國家出臺“單獨二孩”政策，目的也是要過渡到“普遍二孩”，但應分步進行。我個人希望在短期內完成這一過渡。
廣州應探索教育新機制
記者：同為超大城市，廣州與北京、上海相比，有何獨特的優勢，又會遇到什么特別的挑戰？
蔡昉：我們常說“北上廣”，但其實這三個城市的模式不太一樣。廣州的優勢在于更加包容，有些城市的外來人口政策開始收緊了，廣州沒有這個跡象。另外，北京、上海的“未富先老”程度高于全國平均水平，而廣州則低于全國平均水平，這說明廣州可以利用的人口紅利能夠延長一段時間，這一點非常有利，這也意味著未來廣州在社會保障方面的壓力，特別是養老保險金缺口會來得相對晚一些。
談到廣州面臨的挑戰，與北京、上海相比，珠三角地區更依靠制造業，這恰恰是中國比較優勢喪失最快的一個產業。因此，廣州面臨產業結構升級的緊迫任務，新技能人才不足等現象也會表現得更加突出。廣州應該探索一個能讓勞動力提升自身素質的新機制。政府應該進一步思考辦普通大學，讓年輕一代掌握終身學習的能力，以及如何在就業中提高勞動者的技能和學習欲望。這是需要廣州去探索的。
