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2024年11月24日
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近年來，我國經(jīng)濟逐漸由原來的持續(xù)高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗闹懈咚僭鲩L，這是我國改革開放以來面臨的全新經(jīng)濟發(fā)展形勢，也是未來城鎮(zhèn)化長期發(fā)展必須應(yīng)對的新環(huán)境。我國經(jīng)濟從高速增長過渡到中高速增長階段對城鎮(zhèn)化意味著什么?在經(jīng)濟中高速增長階段對走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵有什么要求?新型城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟保持中高速增長還有哪些改革紅利可以釋放?走好新型城鎮(zhèn)化道路需要處理哪些重大關(guān)系等等，需要我們認真研究。
一、我國經(jīng)濟從高速增長過渡到中高速增長階段對城鎮(zhèn)化影響
國際金融危機后，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新階段。這個新階段的最顯著特征就是開始由過去長達三十多年接近10%的經(jīng)濟高速增長轉(zhuǎn)為7以上、7.5%左右的中高速增長階段。由于發(fā)展基數(shù)越來越大，維持過去那樣的高速增長已不現(xiàn)實。從需求條件看，靠大規(guī)模的政府主導型投資以保持經(jīng)濟增長速度的方式不再具有可持續(xù)性，我國經(jīng)濟高增長過分依賴政府高強度投資的負面效果日益明顯，投資效率下降，投資和消費比例失衡，產(chǎn)能過剩嚴重，長期下去不可能持續(xù)。而外需受到國際需求市場需求低迷的影響，對我國經(jīng)濟增長的貢獻率下降。從供給條件看，隨著以勞動力短缺和工資持續(xù)提高為特征的 “劉易斯轉(zhuǎn)折點”的到來，以及以人口撫養(yǎng)比不再降低為表現(xiàn)的“人口紅利”的消失，再加上技術(shù)、管理等其他要素供給不足和資源環(huán)境約束日益增強，經(jīng)濟潛在增長率也不斷下降。此外，多年積累的諸多矛盾和問題，如產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染嚴重等，也對經(jīng)濟高速增長形成制約。特別是我國已進入中等收入階段，將面臨轉(zhuǎn)型陷阱、拉美陷阱、福利陷阱、城市化陷阱、資產(chǎn)泡沫陷阱、金融陷阱、捧殺陷阱等復雜問題。在中等收入階段保持中高速增長，不僅需要形成與經(jīng)濟發(fā)展階段相匹配的高品質(zhì)制度體系，而且需要擺脫增長機制鎖定，尋找增長與跨越的內(nèi)在驅(qū)動。因此，在中高速增長階段，有利因素和不利因素相互交織，積極作用和消極作用相互影響，使經(jīng)濟社會環(huán)境日趨復雜化，從而對城鎮(zhèn)化提出了新的要求，表現(xiàn)出以下特點：
一是經(jīng)濟增長換擋調(diào)速，經(jīng)濟下行壓力較大，需要城鎮(zhèn)化釋放需求和創(chuàng)造供給的能量。在增長速度換擋階段，由于市場需求和供給因素的變化需要一定的時間，經(jīng)濟在一定時期內(nèi)具有發(fā)展慣性，往往高時愈高、低時愈低，因此高速增長階段重點要防止經(jīng)濟過熱、增速沖破上限，而增速放緩時重點要防止經(jīng)濟失去活力、增速跌破下限，這就需要加強宏觀調(diào)控，使經(jīng)濟增長保持在合理區(qū)間范圍內(nèi)。而且，在增長速度換擋階段，依靠國家大規(guī)模投資的增長模式難以為繼，由投資拉動向需求拉動轉(zhuǎn)變尚需時日，對外貿(mào)易狀況短期內(nèi)也難有根本好轉(zhuǎn)，因此國家宏觀調(diào)控難度增加，經(jīng)濟下行壓力較大，迫切需要對經(jīng)濟的需求面和供給面進行深度調(diào)整，尋找、培育新的經(jīng)濟增長空間，增強宏觀調(diào)控的有效性和經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化既能釋放需求，也能創(chuàng)造供給，如果能夠積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，就可能有效擔負起時代的重任。
二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題突出，轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫，需要城鎮(zhèn)化推動重大結(jié)構(gòu)性問題的解決。進入中高速增長階段以后，我國目前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題并沒有得到根本性改善，轉(zhuǎn)型升級壓力依然較大。從內(nèi)需結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟增長對政府投資、外貿(mào)出口的依賴程度依然較高，居民消費、投資所占比重嚴重偏低，通過刺激居民消費和民間投資帶動經(jīng)濟增長還有較長的路要走;從三次產(chǎn)業(yè)比重看，二產(chǎn)獨大、三產(chǎn)比重偏低，2011年底我國三產(chǎn)比重約為43.3%，不僅遠低于高收入國家74.3%的平均水平，也低于中等收入國家55.6%的平均水平數(shù)據(jù)來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。;從收入分配結(jié)構(gòu)看，我國勞動報酬所占國民收入初次分配的比重不及40%，而世界通常比重是勞動報酬所占國民收入的三分之二，貧富差距依然較大。
三是資源環(huán)境壓力增大，生態(tài)保護要求強烈，需要城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明耦合推進。近年來我國資源和環(huán)境約束壓力顯著增大，是資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展方式以及體制原因共同作用的結(jié)果。我國雖然地大物博但人口眾多，許多重要資源、礦產(chǎn)人均占有量遠低于世界平均水平，經(jīng)濟發(fā)展受到的資源環(huán)境約束相對較大，三十多年比較粗放的發(fā)展方式也造成了資源的浪費和環(huán)境破壞，而體制機制的不順和制度的缺失也導致了唯GDP主義的盛行，不少地方發(fā)展經(jīng)濟是以浪費資源和犧牲環(huán)境做代價的。一些城市“十面霾伏”、“水漫金山”、垃圾圍城，給我們敲響了警鐘。迫切要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明深度耦合，處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展和資源環(huán)境的關(guān)系。
四是“中等收入陷阱”風險尚存，保障和改善民生任務(wù)繁重，要求城鎮(zhèn)化發(fā)展中更加注重以人為本。我國仍處于并將長期處在社會主義初級階段，基本國情沒有變。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動力進城務(wù)工，但長期以來，不少城市更多的是購買他們的勞動力，僅僅把他們看成是勞動者，而不是城市里平等的一員。如果城鎮(zhèn)化不能給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創(chuàng)造更加公平的社會環(huán)境，甚至導致更多不公平，城鎮(zhèn)化就失去意義，也不可能持續(xù)。跨過“中等收入陷阱”，努力保障和改善民生，需要在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，更加注重以人為本。經(jīng)濟進入中高速增長階段以后，城鄉(xiāng)社會矛盾、社會問題依然存在，而且在某些領(lǐng)域矛盾還比較尖銳、迫切需要推進社會管理創(chuàng)新，在城鎮(zhèn)化進程中推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，維護社會公平正義。
五是國際關(guān)系深度調(diào)整，亟需擴大迂回空間，城鎮(zhèn)化應(yīng)當成為我們手中的大牌。國際金融危機后，國際經(jīng)濟進入新一輪調(diào)整轉(zhuǎn)型期，發(fā)達國家提出了再工業(yè)化的口號，紛紛制定優(yōu)惠政策將先進制造業(yè)留在國內(nèi)，同時貿(mào)易保護主義也重新抬頭，并試圖通過 TTIP和TPP繞過WTO建立國際貿(mào)易新規(guī)則，國際政治經(jīng)濟關(guān)系面臨深度調(diào)整。我國科技投入、創(chuàng)新能力不足，科技進步貢獻率40%，與發(fā)達國家 70%水平還有很大差距;產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，大量出口產(chǎn)品都處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，少數(shù)高端產(chǎn)品出口受到打壓，與發(fā)達國家競爭處于明顯劣勢;與此同時，我國勞動力成本提高、匯率上升，后起發(fā)展中國家以較低的成本和價格參與國際分工，我國在一些傳統(tǒng)領(lǐng)域的比較優(yōu)勢逐漸喪失。這種“前堵后追”局面使我國拓展國際市場的空間縮小。為了增強我國在國際舞臺上的影響力，我們要打好城鎮(zhèn)化這張牌，增大回旋余地。
二、在經(jīng)濟中高速增長階段對走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路內(nèi)涵的要求
改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為經(jīng)濟社會進步和人民生活明顯改善作出了重大貢獻，推動人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越，推動經(jīng)濟總量躍居世界第二的歷史性飛躍，促進了社會生產(chǎn)力發(fā)展，這一點要充分肯定。但是，以往的城鎮(zhèn)化為了服務(wù)于經(jīng)濟快速發(fā)展，將注意力集中在土地開發(fā)利用上，在為經(jīng)濟提供發(fā)展空間、為地方政府提供財政收入的同時，對普通居民的利益保障、對生態(tài)環(huán)境保護重視不夠，也存在著“見地不見人”、半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、貴族化城鎮(zhèn)化、“大躍進式”城鎮(zhèn)化等諸多問題，也受到了社會輿論的不少批評。在我國經(jīng)濟進入中高速增長階段以后，增速放緩使城鎮(zhèn)化發(fā)展中的矛盾更加凸顯出來，特別是強制拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工權(quán)益、棚戶區(qū)、零就業(yè)家庭等問題飽受詬病，并成為引發(fā)社會矛盾和群體性事件的重要根源，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識不斷增強，對社會不公問題反映越來越強烈，迫切需要走出一條有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。
新型城鎮(zhèn)化道路是不同于過去的城鎮(zhèn)化道路，是具有中國特色的健康城鎮(zhèn)化道路。這里講的中國特色，主要有三點：第一，中國是具有13億人口的大國，要在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中走新型城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)該說是世界上最難的一件事情。在我們這樣一個擁有13億人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。第二，中國是一個城鄉(xiāng)二元比較嚴重的國家，如何破解城鄉(xiāng)二元，是我們中國推進新型城鎮(zhèn)化的一個非常重要的任務(wù)，我們要有耐心和定力。城鎮(zhèn)化目標正確、方向?qū)︻^，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進社會公平和共同富裕。到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。第三，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)，這三件事情一個也不能少，屬于同步進行、疊加進行，這個難度也比世界上任何一個國家難度要大得多，與先行現(xiàn)代化國家的歷程不一樣。走出一條新路，而且世界經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境也將從中受益。我們理解，所說的中國特色，更多的是要考慮中國這三個特殊的國情，在考慮這個國情的基礎(chǔ)上推進我們新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。我們推測，如果到2050年，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本保持在平穩(wěn)線上，城鎮(zhèn)化歷史任務(wù)能夠真正穩(wěn)妥完成，就是了不起的世界級水平的成就。
那么，什么是新型城鎮(zhèn)化?簡言之是以人為核心、以質(zhì)量為關(guān)鍵、以改革為動力。如果再具體一些怎樣講?以往我也做過歸納，曾提出過四條和六條，根據(jù)中央城鎮(zhèn)化會議的精神，我重新歸納為七條，就是走以人為本、四化同步、城鄉(xiāng)互動、科學布局、綠色低碳、傳承文化、體制創(chuàng)新的道路。
首先，新型城鎮(zhèn)化，是堅持以人為本，體現(xiàn)公平共享、包容發(fā)展的城鎮(zhèn)化。要合理引導人口流動，重點推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化。以人為本，是科學發(fā)展觀的核心，是我們黨的根本宗旨和執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)，也是城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的根本保證。以往的城鎮(zhèn)化，一些地方熱衷于“蓋高樓”、“造新城”，對農(nóng)民工市民化問題沒有給予應(yīng)有的重視，存在著見物不見人的傾向。而一些地方因城鎮(zhèn)建設(shè)和管理滯后，“城市病”已經(jīng)顯現(xiàn)，影響了城鎮(zhèn)居民工作和生活質(zhì)量。以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要努力破解城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，過上更加美好幸福的生活。
其次，新型城鎮(zhèn)化，是堅持四化同步，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)支撐，要促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、信息化和城鎮(zhèn)化深度融合、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。有了四化并舉，產(chǎn)業(yè)(包括金融和技術(shù))發(fā)展起來了，城鎮(zhèn)就能夠集聚人氣，有了吸納就業(yè)的能力，實現(xiàn)產(chǎn)城人三方面的融合，并能夠向智慧城市前進。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，難以提供就業(yè)崗位，就是“唱空城計”，就會出現(xiàn)“空城”或“鬼城”。一些發(fā)達國家和東亞國家，較好地協(xié)調(diào)了四化同步，實現(xiàn)了現(xiàn)代化。而一些拉美國家由于四化不協(xié)調(diào)，就業(yè)問題突出，城市里出現(xiàn)了大量貧民窟，現(xiàn)代化進程嚴重受阻。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，我們要補上服務(wù)業(yè)的短板。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器，多為中小微企業(yè)，有的甚至是夫妻店，鋪天蓋地，潛力很大，要大力扶持，加快發(fā)展。
第三，新型城鎮(zhèn)化，是堅持城鄉(xiāng)互動，體現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。推動新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要嚴防死守耕地紅線，確保國家糧食安全。要探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，鼓勵發(fā)展、大力扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體。要探索農(nóng)民變市民，進城不離鄉(xiāng)，“就地就近”城鎮(zhèn)化的路子。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，健全體制機制，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與城鎮(zhèn)化進程、共同分享城鎮(zhèn)化成果。
第四、新型城鎮(zhèn)化，是堅持科學布局，體現(xiàn)因地制宜、協(xié)調(diào)有序的城鎮(zhèn)化。全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍圖干到底。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，以城市群為主體形態(tài)、東中西地區(qū)因地制宜、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。目前，我國人口過度向少數(shù)特大城市集中，城市過度向東部集中的勢頭越來越明顯，造成大城市規(guī)模過大、小城市規(guī)模太小、地區(qū)差距日益擴大，城市布局不夠合理。這不僅產(chǎn)生大量的經(jīng)濟問題，而且?guī)韲乐氐纳鐣⒄魏蜕鷳B(tài)問題。由于中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導致了人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運，極大增加了經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的成本，不僅不利于全面推進現(xiàn)代化建設(shè)，也不利于維護民族團結(jié)、保障國家安全。要在京津冀、長三角、珠三角城市群的基礎(chǔ)上，在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。
第五，新型城鎮(zhèn)化，是堅持綠色低碳，體現(xiàn)承載力強、和諧宜居的城鎮(zhèn)化。要根據(jù)城鎮(zhèn)人口增長趨勢和資源環(huán)境變化態(tài)勢，著力提高城市綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展能力，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程。當前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，隨著城市人口的急劇增長及城市規(guī)模的迅速擴張，城市綜合承載能力倍受考驗，高投入、高排放、高污染的路子不能再走下去了，必須堅持綠色低碳發(fā)展。要按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。科學設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。
第六，新型城鎮(zhèn)化，是堅持傳承文化，體現(xiàn)歷史文脈、民族特色的城鎮(zhèn)化。城市建設(shè)水平是城市生命力所在，也是城市的軟實力。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實事求是確定城市定位，科學規(guī)劃和務(wù)實行動，既不能閉門造車，也不能邯鄲學步，避免走彎路;要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，讓城市融入大自然，要融入讓群眾生活更舒適的理念，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁;要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，體現(xiàn)民族文化的自信;要加強建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)，把文化和文明體現(xiàn)在有生命力的建筑中。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，既要提升和傳播城鎮(zhèn)文明，也要保護和尊重鄉(xiāng)村文明，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房。
第七，新型城鎮(zhèn)化，是堅持體制創(chuàng)新，體現(xiàn)兩手結(jié)合、改革配套的城鎮(zhèn)化。要更加重視市場規(guī)律，更好地發(fā)揮政府作用，兩手結(jié)合，兩手都硬。正確處理政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的根本性問題。實踐證明，成功的城鎮(zhèn)化，既是市場調(diào)節(jié)、自然發(fā)展的過程，又是政府調(diào)控、規(guī)劃引導的結(jié)果。我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的許多問題都與市場和政府兩只手的作用沒有發(fā)揮好、沒有協(xié)調(diào)好密切相關(guān)。雖然市場存在著外部性等缺陷，但總體上看，我國過去曾經(jīng)走過由政府包辦、排斥市場作用、忽視民間力量的城鎮(zhèn)化道路，政府過分干預(yù)是造成市場信號扭曲、不能正常發(fā)揮作用的主要因素。同時，政府越位與缺位并存還影響了政府作用的發(fā)揮，不該管的管了，該管的卻沒有管好。今后，一方面要堅持微觀交給市場，充分發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，把錯裝在政府身上的手換成市場的手;另一方面還要充分認識到我國城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有復雜性、長期性和艱巨性，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、土地用途管理、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供基本公共服務(wù)、加強生態(tài)環(huán)境保護和社會治理等方面的職能。
三、新型城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟保持中高速增長釋放紅利
在經(jīng)濟中高速增長階段，中國將面臨兩個方面的挑戰(zhàn)，一是如何保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，二是如何發(fā)掘和用好新的增長點[13]。 2012年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到52.57%，距離65-70%的城鎮(zhèn)化率還有很大的空間。考慮到我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35.29%，城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間更大。而且，我國城鎮(zhèn)化地區(qū)差距也很大。從三大地區(qū)看，2011年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為61.07%，中部為46.99%，西部為42.99%，東部比中部高14.08個百分點，比西部高18.08個百分點。從各省份看，城鎮(zhèn)化水平最高的上海市與最低的貴州之間相差58個百分點。這說明城鎮(zhèn)化在增加供給、刺激需求、推動經(jīng)濟社會變革等方面還有很大的作用空間，能夠在較長時期推動經(jīng)濟中高速增長，保障國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
首先，新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟運行穩(wěn)定在合理區(qū)間的重要保證。中高速增長階段，我們要跨越“中等收入陷阱”，克服經(jīng)濟增長的下行慣性，同時避免在刺激經(jīng)濟時引起物價的大幅上漲，就需要充分利用城鎮(zhèn)化自身具有的巨量市場需求、供給能力，使其成為經(jīng)濟發(fā)展的“調(diào)控閥”，保證國民經(jīng)濟維持一個合理、穩(wěn)定、較快的發(fā)展速度。城鎮(zhèn)化將產(chǎn)生巨量的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，改變農(nóng)民原有生產(chǎn)方式和生活方式，帶來政府財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和民間投資、消費的蓬勃發(fā)展;城鎮(zhèn)化將大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，有利于增加勞動力市場供給、促進耕地和建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，對于工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展大有裨益。一言以蔽之，城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需空間和強大的要素供給能力增強了國家的宏觀調(diào)控能力，是經(jīng)濟增長率、就業(yè)水平等不滑出“下限”、物價漲幅等不超出“上限”的重要保證。
其次，新型城鎮(zhèn)化是打造中國經(jīng)濟升級版的重要推動力。在中高速增長階段，我國經(jīng)濟發(fā)展的最重要任務(wù)就是，在保證經(jīng)濟總量持續(xù)增加的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。城鎮(zhèn)化是我國內(nèi)需最大潛力之所在，搞好城鎮(zhèn)化有利于減輕經(jīng)濟增長對出口、投資的依賴，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)也有利于普通居民服務(wù)業(yè)及科技、金融、信息、物流、文化等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;新科技革命背景下的城鎮(zhèn)化能夠為科技創(chuàng)新的產(chǎn)生和應(yīng)用提供廣闊的市場空間，為我國在第三次科技革命浪潮中占據(jù)主動位置提供了良好條件;城鎮(zhèn)化通過人口非農(nóng)化、社會保障體系和財政轉(zhuǎn)移支付措施，可以為城鄉(xiāng)差距、貧富差距、地區(qū)差距等突出問題的解決提供契機;另外城鎮(zhèn)化通過人口聚集實現(xiàn)資源能源的集約利用和生產(chǎn)生活廢棄物的集中處理，能夠切實減輕經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境資源造成的破壞。
第三，新型城鎮(zhèn)化是推動改革釋放紅利的重要突破口。在經(jīng)濟增長過程中，宏觀調(diào)控是必要的，但增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，最關(guān)鍵的還是要靠體制機制的完善，靠改革紅利的充分釋放。在中高速增長階段，各種深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)出來，目前社會利益格局基本形成，利益主體日趨多元化，利益訴求日益多元化，要形成共識推進改革并非易事。而城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工市民化、棚戶區(qū)改造、城市環(huán)境質(zhì)量等問題，社會比較關(guān)注，認識也比較統(tǒng)一，可以先行一步，通過城鎮(zhèn)化的一系列配套措施推動改革，為收入分配、土地制度、財稅體制、投融資體制、行政體制等整體配套改革的全面推進創(chuàng)造有力的條件。
第四，新型城鎮(zhèn)化是保障和改善民生的重要平臺。將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，是城鎮(zhèn)化的起點而非終點，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程是解決好城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活、保障和改善民生的全過程。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，各地在實際推動過程中也將產(chǎn)城融合、耕地和建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本條件，這有利于保障城鄉(xiāng)就業(yè)這一“民生之本”;新型城鎮(zhèn)化將農(nóng)民工市民化和棚戶區(qū)改造作為城鎮(zhèn)化推進的重點工作，有利于改變農(nóng)民工和棚戶區(qū)居民居住條件差、家庭收入少、保障水平低的現(xiàn)狀，改善底層群眾的生產(chǎn)生活狀況;城鎮(zhèn)化需要加強城市交通、地下管網(wǎng)、廢棄物處理等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，加大對城市水源、空氣質(zhì)量的檢測和保護力度，這有利于改善居民生活條件，克服城鎮(zhèn)化粗放式發(fā)展帶來的各種弊端。
第五，新型城鎮(zhèn)化為贏得國際合作主動權(quán)提供了戰(zhàn)略迂回空間。 “入世”使中國享受了十年擴大開放帶來的紅利，但目前這種紅利正在逐漸消失，勞動力原材料成本上升、新興市場崛起、發(fā)達國家再工業(yè)化、歧視性貿(mào)易摩擦增多等諸多因素疊加給我國對外貿(mào)易帶來前所未有的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化將立足點放在內(nèi)需上，可以有效減輕外貿(mào)增長乏力對中國經(jīng)濟的不利影響和個別國家對我國和平發(fā)展的遏制;城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)和綠色低碳發(fā)展方向能夠有效減少經(jīng)濟發(fā)展對資源環(huán)境的消耗，降低我國對外資源能源依賴程度，維護國家經(jīng)濟安全;我國城鎮(zhèn)化搞得好，能夠成為世界經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力之一，為國外的產(chǎn)品、資金、技術(shù)等提供廣闊的市場空間，這為我國贏得國際交往的主動權(quán)和國際話語權(quán)提供廣闊的戰(zhàn)略迂回空間。
四、推進新型城鎮(zhèn)化需要正確處理的重大關(guān)系
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是一個自然歷史和經(jīng)濟社會發(fā)展過程，推進城鎮(zhèn)化要從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進新型城鎮(zhèn)化，需要正確處理若干重大關(guān)系，這里重點討論三個問題：
(一)、正確處理速度與質(zhì)量的關(guān)系
按照美國城市地理學家諾瑟姆(Ray M•Northam) 揭示的城市化發(fā)展三發(fā)展階段論，我國在30%￣70%之間都將處于城鎮(zhèn)化加速階段，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律。根據(jù)城市病發(fā)展的四階段論，城市化率在50%￣70%是城市病的發(fā)作階段，城鎮(zhèn)化是不健康的。2011年，中國城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，應(yīng)該說進入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段和城市病發(fā)作階段的疊加期。從中國城鎮(zhèn)化過程的特征看，在中國城鎮(zhèn)化剛剛進入快速發(fā)展和城市病發(fā)作階段的疊加期，雖然還沒有出現(xiàn)諸如拉美和印度那樣嚴重的“城市病”，但也存在諸如“半城鎮(zhèn)化”、“隱性城鎮(zhèn)化”、“被城鎮(zhèn)化”、“過度城鎮(zhèn)化”和一定程度上的“病態(tài)城鎮(zhèn)化”等現(xiàn)象和問題，而且各種問題和矛盾日漸積聚、突出。此外，由于缺乏有效措施和調(diào)控機制，在城鎮(zhèn)化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展無序，地區(qū)發(fā)展失衡、城市之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題。這些問題如果不未雨綢繆、及早診治，勢必演化為日益嚴重和難以治療的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，嚴重影響中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此，在城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展周期和城市病顯性化和發(fā)作階段的疊加期，城鎮(zhèn)化面臨的主要問題已經(jīng)不是速度太慢的問題，而是城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在缺陷，我們必須以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為關(guān)鍵，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。否則，城鎮(zhèn)化就走不下去。從當前的情況看，需要處理好以下幾個方面的問題：一是要積極促進農(nóng)民工市民化，逐步解決半城鎮(zhèn)化問題。要按照因地制宜，分步推進，存量優(yōu)先，帶動增量的原則，堅持兩手抓，一手推動戶籍制度改革，一手推動基本公共服務(wù)均等化，有序推進農(nóng)民工市民化。二是要以人為本，妥善解決城市病問題。要提供與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜的的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、安居、教育、醫(yī)療、交通等問題，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。三是要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，提升城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。要加強城鄉(xiāng)不同類別的空間管制，大力推進低碳生態(tài)城市建設(shè)，促進城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展;圍繞提升城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力，加快城鎮(zhèn)服務(wù)功能建設(shè)和綜合管理，提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平。四是要建立城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。科學制定城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標體系，將城鎮(zhèn)化質(zhì)量納入政績考核、重大事項督查范圍。
(二)、正確處理人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系
城鎮(zhèn)化既意味著農(nóng)業(yè)剩余人口由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也意味著土地由農(nóng)業(yè)、農(nóng)村用途向工業(yè)、城鎮(zhèn)用途轉(zhuǎn)變，是農(nóng)業(yè)剩余人口市民化(人口城鎮(zhèn)化)和農(nóng)地非農(nóng)化(土地城鎮(zhèn)化)的統(tǒng)一。由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，農(nóng)業(yè)剩余人口市民化被分割為農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)民工市民化兩個過程。改革開放以來，農(nóng)村改革的成功、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速，極大地推動了農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)地非農(nóng)化，但由于城鄉(xiāng)二元制度的阻礙，農(nóng)民工市民化速度卻異常緩慢。2000-2012年間，城鎮(zhèn)化率始終落后非農(nóng)化率14-15個百分點;如果僅僅考慮戶籍人口，城鎮(zhèn)化率落后農(nóng)民非農(nóng)化率的差距就更大了(2012年為31個百分點)。土地城鎮(zhèn)化(或農(nóng)地非農(nóng)化)的速度也大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度。2000-2011年間，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長67.8%，其中城市建成區(qū)面積增長了94.3%，但同期城鎮(zhèn)人口只增長了52.7%。如何協(xié)調(diào)農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的關(guān)系，需要處理好以下三個關(guān)系：一是中央財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民工市民化掛鉤。二是實行征地和農(nóng)民工市民化掛鉤。三是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。當然，對于其他就業(yè)能力較差、不能穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，政府也應(yīng)盡可能的做到基本公共服務(wù)的均等化，并通過教育和培訓，提高勞動技能和就業(yè)能力，積極為其落戶創(chuàng)造條件。
(三)、正確處理加強頂層設(shè)計與鼓勵地方探索的關(guān)系
城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合。推進新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是改革。從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，改革發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當前，尤其要加強城鎮(zhèn)化的規(guī)劃引導和制度的頂層設(shè)計，按照主體功能區(qū)的要求，加強全國城鎮(zhèn)化的科學布局和統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃和大力推進戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、投資融資、行政區(qū)劃等方面的改革，妥善處理關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展全局的幾個重大戰(zhàn)略難題，只有這樣才能保證新型城鎮(zhèn)化的正確方向，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。如逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度;探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策;建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機制為，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障;通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵機制;深化行政體制改革，沖破行政區(qū)劃的壁壘，賦予地方更多的發(fā)展自主權(quán)。同時，要把頂層設(shè)計和鼓勵地方探索結(jié)合起來，發(fā)揮好地方的積極性和能動性。今后，要深化試點示范，通過小范圍實踐、小步子突破，逐步總結(jié)推廣。如鼓勵地方政府根據(jù)全國規(guī)劃布局和改革要求，因地制宜，積極試點探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，探索建立進城落戶農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)和宅基地退出機制，降低行政成本的設(shè)市模式，積極探索和總結(jié)各地城鎮(zhèn)化道路和模式。
