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2024年11月23日
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農業轉移人口是我國經濟社會結構轉型過程中出現的特殊群體。改革開放以來，農業轉移人口規模不斷擴大，已遍布全國各個地區和各個行業，成為推動我國工業化、城鎮化進程的重要力量。長期以來，我國實行城鄉分治的戶籍管理制度，農業轉移人口雖已進城務工經商，但農民身份沒有變，未能獲得與城市居民平等的權利。農業轉移人口家分兩地，長期奔波于城鄉之間，不能在城市安居樂業，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、促進土地向務農勞動力穩定流轉和集中的作用。農業轉移人口長期處在城市的邊緣，融不進城市社會，定會累積很多矛盾。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，不僅直接關系到從根本上解決農業、農村和農民問題，也關系到工業化、城鎮化乃至整個現代化的健康發展，關系到改革發展穩定的全局。
根據國家新型城鎮化規劃，有序推進農業轉移人口市民化，關鍵是解決好三個問題。
第一，加快戶籍制度改革，推動農業轉移人口落戶城鎮。大體上，全國各地迄今為止的戶籍制度可以分為兩種類型，一是實行城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口、非農業戶口的劃分。目前，全國已有20多個省份宣布實現城鄉統一登記的居民戶口制度。二是實行居住證制度。自2010年起，廣東開始實施居住證制度，辦理居住證的流動人口，可依法享有勞動就業、社會保險、法律援助、計劃生育、衛生保健、職稱評定和其他方面的七類公共服務。
從各地實踐看，實行城鄉統一的戶口登記制度后，附著在戶籍制度上的公共服務和福利制度并沒有發生實質改變，原城鄉人口在最低生活保障、保障性住房保障、社會保險等方面的待遇差別問題，尚未得到根本解決。各試點地區在政策設計上，原則上具有穩定就業、穩定收入和穩定住所及一定居住年限的農業轉移人口，可以在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益，但由于實際落戶的前置條件很多，大量農業轉移人口難以真正在城鎮落戶。很多地方的戶籍改革主要是針對本轄區（往往是本縣或者最多是地級市的）的農業轉移人口，對跨行政區的農業轉移人口落戶限制較多，戶籍基本沒有放開。除了跨區農業轉移人口戶籍改革進展緩慢之外，特大、大型城市的戶籍也基本沒有放開。戶籍制度抬高了農業轉移人口進城的門檻，使城鎮化處于僵持狀態，成為農業轉移人口謀求待遇平等、機會公平的主要障礙，限制了農業轉移人口融入城市社會。
國家新型城鎮化規劃提出，要根據各類城鎮綜合承載能力和發展潛力，實施差別化落戶政策，這明確了推動農業轉移人口落戶的總體方向。特別需要強調的是，規劃提出要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開50萬—100萬人口中等城市落戶限制，合理放開100萬—300萬人口大城市落戶限制，合理確定300萬—500萬人口大城市落戶條件，嚴格控制500萬人口以上的特大城市人口規模，調控其落戶規模和節奏。這是戶籍改革的重大突破，依據城市人口規模制定落戶條件同時調高城市規模劃分標準，既避免了根據城市行政等級制定落戶標準的諸多弊端，又相應降低了農業轉移人口落戶城鎮的門檻。規劃還要求地方要因地制宜制定具體的落戶標準，這既強化了政府在推進農業人口市民化過程中的責任，又有利于引導農業轉移人口落戶預期和選擇。
從廣東等地經驗看，實行居住證制度，可以分類分批漸次解決進城務工特別是跨區域進入大中城市的農業轉移人口落戶問題。要全面實行居住證制度，以居住證為載體，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，逐步解決流動人口在勞動就業、子女就學、公共衛生、住房租購、社會保障等方面的實際問題，為打破城鄉分隔二元結構創造條件。
第二，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。長期以來，在城鄉二元結構大背景下，城鄉居民享有的公共服務存在很大差距，公共服務體制呈現城鄉二元狀態。在快速城鎮化背景下，農業轉移人口盡管在城鎮就業和居住，有的已經實現了舉家遷移，但他們難以享有與城鎮居民同等的福利待遇。存在的主要問題有：農業轉移人口從公共就業服務機構得到的有效服務不足，在就業居住地不能享受再就業保障；農業轉移人口隨遷子女義務教育“兩為主”進展不均衡，全國仍有約20%的農業轉移人口隨遷子女在基礎設施和師資力量薄弱的民辦學校或農民工子弟學校就讀，隨遷子女學前教育和中考高考問題日益突出；農業轉移人口醫療保險體系不健全、異地就醫結算困難等原因導致的“看病難、看病貴”問題仍然突出，在一些地方流動人口還不能平等享受公共衛生服務，隨遷子女計劃免疫接種率較低；農業轉移人口在城鎮參加社會保險的比率和保障水平低，不能在流入地城鎮享有最低生活保障等社會福利，也沒有納入住房保障體系；農業轉移人口基本文化權益缺乏制度化保障，文化生活貧乏。農業轉移人口市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。推進農業轉移人口市民化，關鍵是穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，保障農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。
當前，改革和完善城鎮基本公共服務制度的重點任務是：完善公共就業服務，加強技能培訓和職業教育，提升農業轉移人口就業能力和就業質量。以流入地為主，以公辦中小學為主，同等條件接收農業轉移人口子女入學接受義務教育。為農業轉移人口隨遷子女提供普惠性學前教育。推進中考制度和高考制度改革，逐步實現農業轉移人口隨遷子女在流入地參加中考和高考。落實流入地屬地化管理責任，為農業轉移人口及其子女提供基本公共衛生服務。提高農業轉移人口參加城鎮養老和醫療保險比重，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。完善城鄉社會保險制度之間的銜接政策，實現養老和醫療保險在城鄉之間、地區之間順暢轉移接續。建立惠及農業轉移人口的社會救助制度。要通過逐步增加和不斷完善農業轉移人口的公共服務，最終達到消除戶口待遇差別的目標。
第三，合理分攤農業轉移人口市民化成本。農業轉移人口市民化的成本支出是一個長期的過程。從近期看，政府需要承擔的成本主要是農業轉移人口子女教育、公共衛生、低保、保障性住房等的支出。從遠期看，農業轉移人口退休后按目前的養老金發放辦法，政府需要對個人養老金發放進行補貼。隨著農業轉移人口的增加，政府還需要增加各項城市基礎設施的投資。農業轉移人口市民化的成本并非不可承受，關鍵在于建立中央政府和地方政府之間、政府和企業之間、企業和個人之間的成本合理分擔機制。當前，農業轉移人口公共服務的財政分擔機制不完善，中央和地方政府之間公共服務支出責任劃分不合理。保障農業轉移人口平等享有城鎮基本公共服務，從中央財政講，要進一步加大對地方的一般性轉移支付，中央對地方的一般性轉移支付，要考慮農業轉移人口的公共服務支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數量掛鉤，與各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度掛鉤。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為重點，著力優化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。
