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2024年11月24日
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黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對農村土地制度改革作出了總體部署,重點提出要賦予農民更多的財產權利,保障農民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是廣大農民平等參與現代化進程,共同分享發展成果的必然要求。
實現土地增值收益的公平分享,對于打破城鄉二元化土地桎梏,增加農民財產性收入,早日實現農村小康具有重大的現實意義。
農民公平分享土地增值收益是實現農村小康的關鍵環節。黨的十八大報告提出2020年全面建成小康社會的目標,全面建設小康關鍵在于實現農村和農民的小康。因此要以制度的形式保障農民在土地增值收益分配中獲得公平合理的待遇,切實提高農民的生活水平。
農民公平分享土地增值收益是增加農民財產性收入的核心途徑。財產性收入的差距是導致城鄉居民收入差距擴大的主要原因。2013年,農村居民人均純收入8896元,城鎮居民人均可支配收入26955元,二者差距3.2倍。對于農民而言,土地是重要的資源,不僅具有經濟功能,還有社會保障功能,農民土地的財產化是農民擁有財產性收入的核心要素。
農民分享土地增值收益是保障農民享有土地發展權的重要措施。土地發展權是通過土地利用的縱深擴展或用途變更來謀取更大發展增益的權利。目前,農民對于土地的發展權利僅局限在農業用途上,對于土地的工業化、城鎮化的發展權利,農民沒有充分享有。因此要通過建立公平合理的利益共享機制,把土地的發展權真正落到農民手中。
廣東省在集體建設用地使用權流轉、保障農民公平分享土地增值收益方面一直走在全國前列。
早在2003年6月,廣東省就制定了《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》,在全省范圍內試行集體建設用地使用權流轉。2005年10月開始實施《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,成為我國第一個通過地方性法規允許集體建設用地使用權合法入市流轉的省份。2009年,出臺了《廣東省土地使用權交易市場管理規定》、《集體建設用地使用權抵押融資工作規范》,推進集體建設用地使用權出讓、轉讓和抵押。
佛山市南海區早在1993年就全面推行土地股份制。到2013年,全區建立了224個經聯社和2031個經濟社,社員股東人均分紅金額為3516元。佛山市順德區從2001年開展固化農村股份合作社股權,量化股份合作社資產,對在冊的農業人口按照集體股占20%,個人股占80%的比例進行股份固化。
廣州市率先建立了征地留用地制度,1995年出臺《廣州市土地管理規定》,明確征用集體所有土地要按8%至12%比例留出土地。佛山市順德區從2001年開始進行征地制度改革的探索,引入市場機制,提高征地補償標準。2011年9月,出臺《關于深化農村改革統籌城鄉發展的意見》,明確了一次性補償和逐年支付補貼、土地作價入股、置換物業、土地換社保等多元化征地補償安置模式。
農民公平分享土地增值收益關鍵在于制度保障,加強制度設計是農村土地制度改革的切入點。
目前,國家的法律、法規對于農村土地制度仍然是維持城鄉二元模式。地方的改革探索難以突破國家法律、法規的限制,在實踐中造成了大量非法用地的產生。下一步要及時修訂和完善土地管理法等相關法律、法規,確保改革在法治的框架下進行。
目前,農村土地集體產權主體模糊不清,集體經濟組織成員資格認定標準不統一的情況仍大量存在。下一步要建立認定集體經濟組織成員的資格的統一標準,認真做好集體土地的確權和登記工作。要以界定產權和固化股權為重點,積極探索以個人股權為基礎的股份固化到戶等分配方式。
要打破現有體制對農村集體土地的諸多限制,使土地本身的要素屬性和資產屬性凸顯出來。要加快建立城鄉之間土地平等交易和產權轉換的具體規則,推行“兩種產權一個市場”的運作模式,實現同地同價同權。要進一步推進集體建設用地使用權的擔保、抵押融資功能,規范抵押中的評估、登記、交易等程序。
要對基層政府或者村集體經濟組織的決策權力進行明確的界定和限制。要統一推進農村集體資產交易平臺、“三資”監管平臺的建設,陽光管理農村集體資產,要建立獨立的第三方機構公正地評估農村土地價值,強化村務監督委員會作用,促進集體資產管理規范化。
目前,在城中村改造中,由于對各方利益的平衡機制不健全,導致個別市場主體的暴利,如廣州的某村改造項目中,開發企業的實際毛利率達到105%。下一步,要加大利益調整力度,推進多樣的改造方式和貨幣補償、股權量化、土地置換等靈活的利益分配機制,并通過規劃先行、配套優先,專項資金專款專用等,保障和落實公共利益。
