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2024年11月24日
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中歐城鎮化合作可分為兩個階段。鑒于歐洲的城鎮化過程起步較早，在第一階段主要是由歐方向中方分享其在城鎮化過程中積累的豐富經驗；現在進入第二階段，這一階段的目標在于中歐雙方就各地區與城市如何從不可持續發展模式向可持續發展模式進行系統化轉型這一命題，互相學習、彼此借鑒。在對幾個歐洲以及國際地方政府組織進行總結與反思的基礎上，在轉型過程中需要面對十大問題。
一般而言，中歐城鎮化合作可劃分為兩個連續的階段，第一階段已經結束,第二階段即將開始。在不同階段，各方立場及其關注的主要問題均有所不同。首先對第一階段所取得的成果進行簡要回顧，而后再就第二階段中面向將來的互動合作以及本次論壇的主要目的展開詳細探討。
第一階段合作
與中國分享歐洲在城鎮化進程中的經驗
第一階段起源于一個簡單的歷史事實：歐洲的城鎮化運動是伴隨其工業革命共同發展的。早在中國開始城鎮化運動之前，歐洲已基本完成其從主要農村型社會向主要城市型社會的轉型。對于大多數歐洲國家而言，該過程在20世紀末已基本完成。因此，合作對于雙方而言并非完全對等，主要由中國向歐方學習并汲取經驗。歐洲的經驗是大有裨益，具體原因如下：
首先，由于歐洲的城鎮化浪潮早于中國，為評估其長期影響提供了可能；其次，歐洲的城鎮化模式極具多樣性，中國可依據自身特點與發展所需，取長補短、學為己用；第三，歐洲大多數國家都面臨土地資源稀缺及由此導致的農村與城市需求競爭，在相當長時期內極大制約了城市的擴張，類似問題在中國同樣存在；第四，歐洲是在長期不斷發展擴大的城市文明中逐漸形成的，它意味著將新的建設與古老的城市中心進行嫁接，讓舊有的城市肌理不斷適應新的發展與使用需求；第五，在歐洲大多數國家，其市場經濟受限于城市公共服務，可關注不同城鎮化發展模式下公共服務的提供情況；第六，各國不同層級政府的權屬劃分與財政體系均不相同，也為中國提供了多種治理模式進行比較借鑒。
成功進行經驗分享與交流需要哪些條件？一類主要是技術層面的交流，另一類是系統性的交流，具有更廣泛的意義。
關于技術性交流，從中國留學生在歐洲以及其他各國的數量、以及高等教育機構間合作與專業技術領域交流情況來看，中國在大多數領域所掌握的技術已與歐洲相當甚至有所超越。當然，我并非認為技術類合作毫無意義，但已無需太多關注。
第二類交流則涉及對諸如城市（尤其是大型城市）對整體復雜體系即生物-社會-技術體系的應對能力。生物-社會-技術體系是指a) 生物體系： 城市所處的物理環境，并深刻轉變其中部分生態體系；b) 社會系統：是指社會本身或社會治理；c) 技術體系：城鎮化依賴于現有的建筑技術、公用事業與通訊設施網絡、交通技術等。
在現代社會，基于外部能源的可用性及國際化分工，超大型城市應運而生。有觀點認為超大型城市難以治理，因其復雜性已超出公共管理的能力范疇。對于超大型城市，現有城市結構過于簡單化，難以承載個人及社會對美好生活各層面的需求，有時甚至以犧牲臨近或較遠地區生態體系為代價。
對于第二類的系統交流，即城鎮化綜合性思維和方法的交流，問題與挑戰依然存在。我們需注意以下兩個方面：
首先要嘗試尋找從歐洲城鎮化過程所獲得的普遍經驗，能使中國避免我們發展中遇到的弊端。歐洲城鎮化驅動力：一方面降低成本與增加石油能源供給，另一方面強調功能性優于綜合性，以工業和機械化模式為主導來構建城市。
第一種驅動力的結果就是經典城市的傳統局限讓位于大型城市區域，這些區域超出當地政府的行政管轄范疇，從而產生了治理難題。財政系統需要重新調整以適應新的現實，新的隔膜出現了。
第二種驅動力的結果，我們城市的物理性框架已經過于僵化。大多數新的發展缺乏實質性創新。曾使歐洲城市享譽盛名的城市生活已經開始褪色，主要歸因于反城市化運動所致。
大量富饒的農業土地被開發成了新城。城鎮的能源成本，隨著城市的維護費用和城鎮居民的生活方式的演變急劇上升。僅舉個例子，法國城鎮居民人口自1950年到2012年增長了一倍，但是城市土地增長了三倍，石油消耗增長了六倍之多。對石油能源的依賴與日俱增，原油價格從 2000年30美元每桶上漲到2012年100美元每桶，但石油消耗量僅減少了10%，產生了所謂的能源危機。
全球經驗交流的第二種方式就是考察歐洲國家和區域的多元化，中國可汲取大量不同的解決方案供其選擇。實現的前提是能夠提供一個歐洲多元化經驗和不同切入點的概要：包括土地政策、各級地方政府的不同職能、財政系統、公共服務的提供、房屋政策和社會凝聚力、移民融入及多民族多宗教社區的管理、市場和公共政策的角色、土地及基礎設施基于不同需求的再分配、公用事業的融資和管理、大型城市的治理、創造新技能和城鎮化公共事業的管理，諸如此類。中歐論壇在過去已經最大限度地推動這些發散式的對話交流。并促成歐方和中方地區和城市的友好城市關系。但面臨真正的挑戰是一起創造一個大型數據和案例庫，中方和歐方城市可以挑選不同的最佳解決方案。這就是我們已經著手創建的一個致力于城市、區域和管理網站，www.citego.info. 這次論壇我們將開通中文版的網站，并非常期望并樂意吸納豐富的中國經驗。
第二階段合作
向可持續社會轉型的管理
無論過去經驗多么寶貴，中國和歐洲的城市都面臨新的挑戰，為雙方長期合作賦予新的焦點和重點：世界正經歷巨大的轉變。過去幾個世紀以來，從工業革命誕生及繼承下來的治理和經濟模式飽受爭議。在過去的20多年里，此種模式被認為缺乏可持續性。但是創造和實施一個全新的模式仍極具挑戰。如今，知識、政治以及機構的惰性盛行。無論政府間就遏制全球變暖的協商或是主要國家間在世界各地就石油資源和自然資源的激烈競爭，全球威脅日益顯著。明年是第一次世界大戰爆發一百周年，第一次世界大戰正是歐洲國家之間爭奪自然資源和霸權的惡果。最好的紀念方式莫過于防止此類世界性沖突再度發生。這是我們新的中歐合作核心所在：打造城市運營成本和生活方式與地球緊張資源相適應的可持續發展城市。這也是中歐城鎮化合作應亟待關注的。
（一）城市和地區在可持續社會轉變中的主要作用：為什么在可持續社會的轉變過程中，城市需要發揮前沿的作用？是否對地方政府來講是個過大的課題？這些地方政府能否共同創造出一種新的治理方式、新的經濟模式乃至新的國際關系？是否對地方政府要求過甚？其實不然，原因有二。首先，國家政府沒有能力發揮領導作用。從2009年哥本哈根談判的失敗到2012年里約+20峰會的失敗中可以得知，外交談判是從國家利益出發的，國家利益的對撞不僅無法達成共贏還會適得其反。這種外交的途徑無法達成中歐論壇一直倡導的民間社會間的對話，而這才是唯一能夠克服歷史遺留的怨恨、恐懼與誤解的方式，同時在共同應對挑戰的過程中激發共同的信心和友誼。城市是人類社區最后的港灣，除地方政府或專家之外，這種城市間的對話也是一種人類社區間的對話。其次，城鎮化或者經濟上的可持續發展模型的創新，要求我們同時處理社會的、生態的以及經濟的問題。由于國家的分權和部門林立，因此對于國家政府來說，一次性解決這些問題幾乎是不可能的。但是，對于一個地區、一個城市而言，這種模式是具有可行性的。
這兩個原因相結合解釋了里約+20峰會協議強調城市、地區及地方政府在可持續社會轉型過程中擔當主角。我們的合作必須反映這一新愿望。因此，《中歐城鎮化伙伴關系》廣州論壇的聚焦點是：城市在可持續社會轉型中的角色和作用。
（二）中歐新階段合作的平等地位：新的聚焦點改變了中歐合作中雙方的地位：盡管在過去20年大多歐洲城市意識到探索新模式的重要性以及中國城市近年發展迅速，但整體上歐洲城市以居民人均來看仍要領先于中國。對于我們共同面臨的挑戰，不但中國城市要向歐洲經驗學習，而且中歐雙方要互相學習，以構思和推進向可持續城市的轉型。
要成功地促成這一轉型，我們首先要將城市視為一個生物-社會-技術的全面系統。一個城市進入后碳時代的轉變不應單純依賴技術手段，而應該是一個全方位綜合模式的轉換。因此，我們必須要建立起一個長期的合作機制來應對轉型各種復雜的、多方位的挑戰。自1992年的地球峰會上被視為國家政策補充的“21世紀議程”開始，已有很多朝此方向的努力和嘗試。隨著城市和地區逐漸變成可持續社會轉型的關鍵推動者，這些努力和嘗試的目標變得更為宏大。我們從這些不同的嘗試中獲益，賦予我們以全方位綜合的視角去理解這一轉變的不同緯度，也是本屆論壇的靈感源泉。
在過去的幾年里，六個主要地方政府組織（歐洲地區委員會、能源城市和歐洲市長公約、地方政府環境行動理事會、生態城市、世界城市和地方政府聯合組織、歐盟城市行動項目）總結成員在可持續社會轉型中的主要經驗。在如此短的時間內展示他們綜合的調查成果較為困難，但我會嘗試介紹其中的一些共同特點。大多數組織都委派了代表來參加本次論壇，并將會稍后做更深入地討論。有的研究成果，如能源城市所提供的“30建議書”，已經包含在本論壇所準備的會議材料。
我們同樣要看到，可持續城市的轉型同樣不只是生態環境上的。相反地，過渡到后碳社會的模式創新也是社會和政治的。一個節能城市，必然是更美好且更具人性關懷的城市。正如地方政府環境行動理事會所指出，“地方的可持續發展進程的核心是社會的創新”。
（三）轉型中引領我們的合作的十大要素：為了更好介紹本次論壇，我對需要轉型的十個層面做以下的界定：
1、世界、城市與區域的新視野：法國十七世紀的哲學家尼古拉斯-馬勒布蘭奇會認為動物不過是呆板的機械。而這種將人類以外的所有事物均機械化的看法風行了好幾個世紀。不出意料的，對城市亦抱有同樣的看法。但在過去幾十年，這種看法遭到了強烈的質疑，并被另一種完全不同的認知所取代，把城市視同平行共生超有機體的觀點被證實更具有生產力。城市不能簡單地被簡化為物理結構或行政、政治的上層建筑。他們應當被視為擁有內部規則的人類社區以及生態系統。比如說，如果你觀察一棟建筑以及它的居民，為了讓這個系統具有可持續性，你必須去理解兩者之間的互動；當一棟建筑被分隔后發生的行為變化被稱為反彈效應，將減少預期40%的能源消耗。同樣的，你應當把相鄰社區視為一個聯接鄰居與外界的小型社會。城鎮的不同構造會對居住密度和居住能力產生不同的影響，居住密度是每公頃居民數量的一種物理度量衡，而居住能力則衡量內部聯系的強度以及不同聯系的復雜性。
這種全新的視野也關乎轉型進程：創新不僅源自于新技術或由上而下的改革。它同樣源自于人們之間的文化轉變和自下而上的方式，新通訊技術的運用。它也可以被視為一種集體培訓過程，對過程的設計遠比構思一些僅供展覽的孤立項目更為重要。
2、將城市理解為生態系統并認知其新陳代謝、流動管理： 城市的傳統技術聚焦于如交通這種物理性的流動。鑒于城市如同一種超有機體，我們需要考慮它的新陳代謝以及各種信息、金錢、能源、自然資源在這個城市內外的不同流動。但大多數城市對上述的各種流動都理解甚少。他們需要創造新的工具，以更好地理解自己的新陳代謝，并實行新的具體運用：如探索各類可能性，生產本地必備的能源，將本地融資導向節能投資，發展循環經濟，再創造短供應鏈，以及促進以服務替換商品的功能經濟等等。
3、調動所有參與者積極性，共同產出公共產品：鑒于城市結構、本地治理和激勵以及與城市居民生活方式之間的互動，我們無法區分公共行為與其他成員（居民、公司等）個體行為。能源城市被稱為地方“能源聯盟”；城市與地方政府聯合組織（“UCLG”）指出：相較于公共服務的法律-公共屬性或私人屬性，其有效性更大程度上取決于使用者參與服務的設計與提供。歐洲地區委員會則進一步指出，任何成功范例均包含動員更多參與者。
4、可持續地區和可持續供應鏈的關系：可持續經濟體的主導者在21世紀，并非國家政府亦非大型企業，而是區域與全球供應鏈。兩者都要兼顧好經濟、生態與社會的各個方面。以“灰色能源”（即消費品加工過程中潛藏的能源消耗）為例，灰色能源占到歐洲能源消耗總量的三分之一。鑒于此，關于城市社區與政府部門如何影響供應鏈已引發各界關注，其中最顯著的例子為食物供應鏈。
5、能源轉型戰略與流動管理：產城分離與公共交通方面的節能亦是關注重點。但是，展示一個零碳排新型社區或許容易，但要從根本上轉變一個原本基于汽車而設計的城市架構則異常困難。值得注意的是，建筑與基礎設施使用壽命可達半個世紀、一個世紀乃至更長。以法國為例，居民日常出行的平均公里數在1950年至2012年間增長了四倍。城市被劃分為具有單一功能的區域集合，商業區向城市周邊遷移，居住在低密度社區并使用汽車，在過去相當長時期內被視為自由與富裕的象征；現在，一種相反的運動正在醞釀，“慢節奏”、“軟移動”等生活方式開始受到人們推崇。步行、自行車與公共交通所構建的“軟交通”體系正逐漸復原真正的城市生活，盡管前景光明，我們依然任重道遠。
6、致力于統籌各層級治理、各部門、利益相關方的關系的新型治理理念以及綜合培訓計劃的需求：所有的城鎮化建設經驗都強調政府治理的重要性。治理機構和城市結構之間存在內嵌式的聯系。傳統的治理觀念認為有效的管理，在于將行政管理進行功能分解，給不同層次的治理賦予區別且排外的職責，讓每一個參與者各司其職。事實證明，這樣的治理結構顯然無法應對一個復雜體系內部相互關聯的諸多問題，而城市則淪落為各種支離破碎政策的拼湊。無論我們如何理解，所有的政策都是不同政府部門之間高度協同的結果，需要所有參與者的協作，而行政管理要能理解和協調該復雜系統方方面面的聯系?？沙掷m城市治理有兩個特征：一是管理系統關系；二是創造出更多的協同性和多樣性。遺憾的是，多數城市在上述兩點上存有不足。只有當一個城市出現具備卓越管理才能的領導者和針對公務員隊伍的全面系統的培訓，才能實現向可持續發展城市的轉型。
7、新型戰略規劃理念和新型發展模式：毋庸置疑的是，向可持續發展城市的轉型將經歷一個漫長的過程。長路慢慢，困難重重：20世紀后半葉，機動車成為城市的主流，扭轉這一趨勢很艱難；將80年代華而不實的高速公路改造為公共空間很艱難；在低密度地區鋪設高效方便的交通運輸系統很艱難，這些困難都揭示了城市結構的設計會產生一個世紀或更加深遠的影響。檢視油價的長期演變，上世紀城市發展的前景黯淡，更不要說對氣候變化的毀滅性影響。從中我們可以獲取如下兩點經驗和教訓：首先，一個普遍認同的長期視野非常重要；其次，要有一個較為彈性的前瞻規劃。因為我們當前設計的諸多設施設備在今后的數十年將會有與初始用途不同的功能。我們的城市規劃仍然承繼了“機械化城市”觀念。如今我們呼喚更為多元化的城市，歡迎本土的倡議和調整，用戰略取代這種機械化、單一化、靠耗竭資源的規劃。如果城市沒有整體提升，慶幸試點項目的成功毫無益處。如果我們期許復雜的相鄰社區，集中式規劃是行不通的。
8、技術和智慧城市的人性化視角：在最近的生態城市大會上，智慧城市研討會給智慧新城下了一個有意思的定義：智慧城市是讓市民變得智慧的城市。這意味著一種新的技術革新和市民關系：一個社會可以最大程度地從新型技術中獲益，如利用通訊技術來激發新的倡議，亦或新的直接民主模式、拼車、能源效能優化，但卻不能被技術支配。如今，人們傾向于更加高效地管理他們的時間，技術的革新催生更快速更國際化的相互依賴，也涌現出了一股致力于倡導慢節奏、自主性新生活的強勁潮流。
自行車和有機農業的流行，包括城市農業的發展，成為了未來城市發展的趨勢，而城市內高速公路則是都市生活和環境被破壞的標志。在歐洲地區，很多致力于城鎮可持續化發展的運動同樣也是倡導人文主義現代化運動?？茖W和技術不再是主要推動力，而為社會發展目標所驅動。在某種程度上，成熟的有機農業能將科技發展與生態系統很好地有機結合，采取人道主義和全局世界觀的視野，將技術的人文主義思路放置于城市發展的層面。
9、成員的共同責任與知識的共同產出：社會變更新視角將社會變更為多重利益關系者互動的過程，隨之而來的是新的責任模式。這不由排他性公權力來構思和決定。經驗告訴我們朝著可持續發展方向改變的能力是集體培訓的結果，行動和反思在培訓中互動，并通過行為產生共同信心。上屆國際生態城市大會有一引人注目場景：想象你的鄰居是變化的媒介。基于同樣的理由，重點要把合作作為一種日益重要的價值而不是競爭。這也意味著倫理的轉變：直面力爭改變，管理相互依賴的需求，每一個參與者都既有自己的責任也要有給予對共同責任普遍理解的集體行動。舉一個很好的例子就是教育。人人都意識到需要一種新的教育理念，從小學開始，培養下一代處理錯綜復雜的事物的能力并能承擔責任。只有孩子們采取共同責任的方式，教育系統和當地政府才能夠達到目標。這種新型思維方式也影響著大學和研究機構。當前首要的轉變是從“實驗室方式”向“實地方式”轉變。
10、合適的融資工具：如何引導金融朝著可持續發展方向轉型仍然是一個令人頭痛的問題。它要求投資期限長、投資回報慢，至少直到石油價格因資源短缺以及應對氣候變化的需要而飆升的時候。許多經驗都基于城市都應當保留其本土資源的想法，無論是金融還是能源資源。也有一個倫理運動來確保資金流向了那些能真正有益于社會和地球的投資。同公平交易運動一樣，這不再是是歐洲的邊際過程。
