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2024年11月23日
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合作意見創新地建立了部省聯動的合作機制，為浙江省的新型城市化發展提供了新的推力與支持。浙江省——這艘全面推進新型城市化發展戰略的旗艦，再次為全國的新型城市化建設進行了一次卓有成效的嘗試。
全國各地的新型城市化實踐
浙江省在新型城市化道路上起步較早——2006年8月8日，浙江省委、省政府審時度勢，出臺《關于進一步加強城市工作，走新型城市化道路的意見》，提出要進一步優化城鎮體系，完善城鄉規劃，提升城市功能，加強城市管理，創新發展機制，走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進的新型城市化道路。
這一被稱為“八八戰略”的指導意見，讓浙江省在新型城市化發展方面走在了時代前列。時任浙江省委書記、省人大常委會主任習近平強調，走新型城市化道路，是全面落實科學發展觀的重大戰略舉措。
新中國建立六十年來，我國城市化水平顯著提高，從1949年到2008年，新中國的城市數量從130余座增加到650余座，中國國際城市化發展戰略研究委員會發布的《中國城市化率現狀調查報告》顯示，我國城市化率從1949年的17.43%，提高到2006年的32.53%（編者注：據國家統計局的數據，我國城市化率2008年為45.68%，按全國城鎮人口/總人口計算）。然而，過去城市發展大都屬于“高增長、高消耗、高排放、亂開發、不協調”的傳統發展模式，如今，這種模式已不符合科學發展觀的要求。在當前面臨資源和環境雙重約束的新形勢下，中國的城市發展亟待轉型。全國各地積極實踐新的城市化發展模式，試圖開創一條符合自身特點的新型城市化道路。
在湖南，決策部門同樣在2006年就提出把推進新型城市化作為富民強省的戰略之一，明確提出要把“兩新”（新型工業化帶動新型城市化）、“兩型”（資源節約型、環境友好型）以及湖南特色作為新型城市化的主要內容。湖南省委書記張春賢曾強調，所謂新型城市化道路，就是以人為本，“兩型”帶動，新型城市化與新型工業化互為促進，城鄉統籌，建立政府引導、市場主導的機制，堅持可持續集約發展，以城市群為主體形態的大中小城市和小城鎮協調發展的多元化城市化道路。
在重慶，農村社區建設取得突破性進展。11個被民政部評為全國農村社區建設實驗區縣、17個區縣市級農村社區建設試點區縣中，475個試點村實現城市化。據悉，為了扎實推進新農村建設和農村社區建設，不斷提高農村基層公共服務水平，重慶市委、市政府還決定，2009年至2010年，將在過去新建3930個標準化村級公共服務中心的基礎上，投入7.5億元，新建和改擴建村級社會公共服務中心5504個，其中2009年新建和改擴建2500個，2010年新建和改擴建3004個，實現全市村級公共服務中心全覆蓋。
在成都，城鄉一體化實踐全國矚目。自2003年統籌城鄉發展、推進城鄉一體化起，成都不斷將城市公共服務向農村延伸，提供農民急需的公共產品作為基本著力點，建設覆蓋城鄉的養老、醫療、教育“安全網”。成都提出“三個集中”模式，即工業向集中發展區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，與此同時，還統籌城鄉就業，有力保障了農民“失地不失業，失地不失利”。在廣東，廣佛同城化穩步推進，珠三角“超級城市體”雛形漸顯。據了解，廣州、佛山的車票自去年起已實現互通，今年底兩地出租車也將實現聯運，公交覆蓋面進一步擴大。兩地間全長20公里的地鐵一期工程已經全面開工建設，預計明年10月竣工通車。廣佛地鐵和廣州市內4條地鐵連接，佛山市民40分鐘就能到達廣州中心區。廣佛同城化被視為珠三角一體化的突破口，預計到2012年可以實現基礎設施一體化，到2020年實現經濟一體化和基本公共服務同城化。屆時，廣佛以及更大范圍內的珠三角地區，將建立布局合理、協調發展的超級城鎮體系。
新型城市化道路的宏觀戰略背景
我國城市化發展在世界范圍內仍處在較低水平，盡管如此，決策者們卻對西方發達國家的城市病保持了相當高的警惕。為此，我國一度嚴格限制城市發展，尤其是限制大城市的發展壯大，致使城市化嚴重滯后于工業化，城鄉二元結構根深蒂固。改革開放以來，城市化水平迅速提升。不過，在舊的戶藉二元體制的桎梏下，一系列問題也相繼突顯。
社科院城市發展與環境研究中心副主任魏后凱表示，當前，中國的城市化主要面臨以下幾個突出問題——
一是城鄉分割，城鄉發展不協調。2008年，我國城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比高達3.31，而2000年該比例只有2.79。
二是片面強調“土地城市化”，對人口、居民素質、生活質量的城市化不重視。近年來，中國城市的土地擴張速度較快，遠高于城鎮人口的增長速度。也就是說，土地城鎮化遠快于人口城鎮化。2001-2007年，全國地級以上城市市轄區建成區面積增長了70.1%，而市轄區總人口僅增長30.0%。
三是忽視“三生性”問題，生產、生活、生態不協調。普遍的現象是，城市工業用地比例偏高，而居住和生態用地比重偏低。事實上，過去我國不少地方是以犧牲居住和生態用地為代價來高速推進工業化的，顯然這違背了以人為本的科學發展理念。
四是人口與產業集聚不協調，產業城鎮化遠快于人口城鎮化。一些大都市圈、城市群在大規模集聚產業的同時，并沒有相應地大規模集聚人口，由此造成地區差距不斷擴大。我國三大都市圈人口占全國的12.58%，但GDP卻占35.96%，二者之比達到1：2.86；而美國東北大都市區人口占美國的17%，GDP占美國的20%，二者之比只有1：1.18。
五是城市發展缺乏特色。在有些地方，人們往往把城市現代化理解為“高樓大夏、寬馬路、大廣場、立交橋”，顯然這是對城市現代化的誤解。在城市規劃和建設中，對體現城市特色的文化、顏色、景觀設計等也沒有引起應有的重視。
針對這些問題，中國急需新的城市化發展模式。近年來，國家決策部門高度重視城市對于推動經濟增長的作用——1999年發布的“十五”規劃，明確提出把城市化作為推進中國現代化進程的一個新動力源，2005年“十一五”規劃也確定“積極穩妥推進城市化的戰略”。2008年施行新的《城鄉規劃法》，同時廢止1990年的《城市規劃法》。新法去掉了“嚴格控制大城市規模”等提法，同時強化城鄉統籌規劃，促進城鄉可持續發展。黨的十七大提出走中國特色城鎮化道路，并把它列為堅持中國特色社會主義的六條具體道路之一。
“城市發展要實現以下幾個轉變：一是增長方式要從粗放向集約轉型；二是發展重心要從注重經濟增長向更加關注品質提升、社會發展和民生改善轉型；三是產業結構要從產業鏈低端向中高端轉型；四是城鄉關系要從城鄉分割向城鄉一體化轉型；五是動力來源要從投入驅動向創新驅動轉型；六是空間結構要從無序開發向有序開發轉型。”魏后凱分析說，“城市發展轉型是一種多元化的綜合轉型，必須以科學發展觀為指引。其本質是城市的科學發展。”
新型城市化道路上的關鍵路標
什么是新型城市化道路？怎樣進行新型城市化建設？這些問題，在不同的地區可能會有不同的答案。在浙江，決策部門將之概括為“資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮協調發展、城鄉互促共進”。2008年，浙江省發展規劃研究院發布了浙江省新型城市化評價指標體系，該體系包括這樣五個類別——經濟集約、社會和諧、環境友好、功能優化、城鄉統籌。每個類別下面有若干評價指標，如人均GDP、基尼系數、環境質量綜合指數、城市發展特色指數、城鄉規劃覆蓋率等共30項。
“新型城市化是一種以科學發展觀為指導，強調以人為本的全新的城市化戰略。其核心是提高城市化的質量，促進城市化健康發展。”社科院魏后凱研究員提出以下建議：一是要確立新的城市生態觀，強調城市的可持續發展，建設環境友好型的綠色城市。二是突出城市的特色，包括城市文化、建筑風格和產業發展等方面的特色，走特色城市化的道路。三是重視城市效率，著眼于資源配置效率的提高，建立資源節約型社會。四是堅持城鄉統籌的理念，促進城鄉經濟社會協調發展，實現城鄉一體化。五是重視城市空間結構的改善，強調生產、生活和生態協調發展，建設一個良好的人居環境。六是加快進城農民工的市民化進程，使進城農民和諧地融入城市，促進人口與產業協同集聚，推動人口分布與產業布局相匹配。
在科學發展觀的總體要求下，城市發展不能再是粗放式、外延式的擴張，而要注重功能提升，走內涵發展的道路。綜合各地新型城市化建設的經驗，一條中國特色的新型城市化道路漸漸明顯——
發展環境友好、資源節約的生態城市
全面協調可持續是科學發展觀的內涵，保護環境、合理利用資源是可持續發展的根本要求。湖南省把“兩型”社會作為新型城市化建設的重要內容。2007年12月，國家批準長株潭城市群為全國“兩型”社會綜合配套改革試驗區，明確要求試驗區要走出一條有別于傳統模式的工業化、城市化發展新路。長株潭城市群位于湖南省東北部，環洞庭湖地區和湘西地區是長株潭城市群兩大生態板塊。決策者欲在2015年將長株潭城市化水平提高到70%以上，在完成這一目標的過程中，最大程度地保護當地生態，使其“宜人、宜居、宜業”，無疑是對建設者最大的考驗。
建立合理布局、協調發展的城鎮體系
自《城鄉規劃法》修訂以來，國家不再限制大城市發展，各地掀起一股創建國際大都市的高潮。不過，并非所有的城市都具有發展為國際大都市的潛力，盲目求大、求全，只會阻礙城市發展的步伐。為此，有學者呼吁，各地決策部門應因地制宜、實事求是地制定城市發展目標，讓城市群內部加強經濟聯系，讓中心城市更好地輻射周邊地區，凝聚一批中小城市和小城鎮，帶動當地經濟發展。
集約、高效、又好又快地發展經濟
城市化的本質是一種空間集聚，其意義就在于通過人口的集聚帶動其它要素的集聚，產生一種結構性優化和功能性提高的綜合效應。新型城市化的要求則更高，不但要集聚人口、資源等生產要素，還要集聚人才、科技等創新要素；不但要集中、集聚各類要素，還要節約、高效使用各種資源；不但要加快城市自身的發展方式向集約型轉變，還要為全社會轉變發展方式積極創造條件。專家指出，要實現城市經濟的集約發展，必須重點發展高附加值的制造業，加快發展現代服務業，使城市發展從主要依靠工業帶動轉向工業服務業協同帶動；必須集聚創新要素，激活創新資源，轉化創新成果，提高自主創新能力，發展高新技術產業，構建創新型城市；必須把節約利用土地放在突出位置，開展城市綜合節能工作，加強資源的綜合利用，建設資源節約型城市。
保護本地文化，突出城市個性
在現代化的洪流下，各地加快城市建設的同時，常常忽視對本地文化的保護，使得城市面貌無論在實體層面還是精神層面，都走向了極度同質化。一些人對城市化存在片面的理解，認為所謂的城市化無非就是大廣場高樓大廈和立交橋……在這樣的思想引導下，北京的名人故居面臨被拆除的命運，天津與南京的古街與民俗同樣瀕臨湮沒。
“沒有個性的城市就沒有差異化競爭的優勢，沒有靈魂的城市就沒有內涵。”湖南省委書記張春賢高度肯定城市特色的重要性。他強調湖南的城市化建設要避免千城一面，要重視城市特色與文化，加強歷史文化資源保護，依法對古街、古鎮、古樹、古村落、古民居等進行保護，延續城市文脈，保存城市記憶。
防止片面追求“土地城市化”
“土地城市化”的一個嚴重后果是“城中村”現象。隨著城市化進程的加快，縣城用地問題凸顯，一些縣城周邊的村落和耕地逐步納入城市用地范圍，但這些村莊仍維持著集體用地的性質，房屋密度大、容積率低、公用設施不配套，形成了所謂的“城中村”。“城中村”的存在直接影響著城市形象，制約了城市的發展，已成為各級政府在推進新型城市化進程中普遍存在的一道難題。
另一方面，我國耕地面積相當有限，而城市化發展勢必侵占一部分耕地，使得耕地面積進一步減少。出于對耕地減少的擔憂，國家決策部門提出要保住18億畝耕地紅線。城市化與保衛耕地之間的矛盾如何解決？清華大學公共管理學院胡鞍鋼教授在評價成都的城鄉一體化實踐時指出，成都已經找到解決這一矛盾的“路和橋”。據了解，成都對土地指標進行動態管理，一方面轉移大量農民進城，一方面通過推進“三個集中”，讓農民集中居住，大大節約了土地資源。原有的宅基地重新恢復到農田，這樣就能夠實現城鄉土地指標基本的平衡。據計算，全國農民人均占用宅基地達到200多平方米，是城市居民的10倍以上。反過來，城市化通過生產要素的聚集，單位土地面積的產出大大提高。按照這種模式，越是城市化，就越有能力保障18億畝耕地紅線。
促進城鄉統籌，加快城鄉一體化建設
城鄉一體化涉及人地矛盾、農村社區公共服務、社會保障、戶口等問題。其中，戶口成為制約人口流動與城市發展的主因。湖南省已經在嘗試城鄉“戶口一元化”——去年，湖南省出臺《關于大力推進新型城市化的意見》，提出要加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內建立戶口一元化管理制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉人口自由流動；各地政府根據本地實際，對在同一城市有固定住所、穩定就業和連續居住的進城務工人員，以及自愿放棄承包地、宅基地并遷入城鎮定居的農民，可安排落戶。
除了戶口問題，城鄉一體化還面臨由人口轉換型城市化向結構轉換型城市化轉變的問題。近十幾年來，我國許多省區大面積地推行“地改市”、“縣改市”、“鄉改鎮”體制，還有一些城市調整了行政區劃，用行政辦法將郊區劃入市區，或者將一些市轄縣整體上改為市轄區，一份文件就在一夜之間把大批農村人口“變成”了城市人口。表面上看，城市人口增加了，城市化率提高了，但是，這種改制或行政區劃調整只是改變了區域的概念，擴大了一片“概念性市區”，而并沒有改變那里的經濟社會結構，農村與城市的“二元結構”依然很突出。新型城市化更加強調結構轉換型的城市化，除了要使農村人口向城市轉移外，還要使地區經濟社會結構由傳統社會向現代社會轉型。
