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2024年11月24日
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自 2001年湖南省第八次黨代會提出實施城鎮化戰略以來，湖南的“城鎮化”建設已走過12年，“新型城鎮化”戰略也已實施5年。
如今，在各級政府的積極推動下，湖南的城鎮化建設進展如何?下一步該往何處去?又面臨著怎樣的問題和瓶頸?
瀟湘晨報就此專訪負責起草《湖南省推進新型城鎮化實施綱要(2012-2020年)》的省住房和城鄉建設廳規劃處負責人，問計參與規劃討論設計、參與全國人大專題調研的相關專家，以期得到答案。
歷程 真正系統推進城鎮化，始于2008年
談起湖南城鎮化的建設歷程，省住房和城鄉建設廳規劃處處長易小林表示，雖然在2001年省第八次黨代會就提出“城鎮化”戰略，但真正成系統地推進城鎮化，要從2008年開始說起。
這一年可謂是湖南新型城鎮化建設“元年”。
先是8月22日，“全省新型城市化工作會議”在長沙召開，全面部署新型城市化發展;12月12日，又下發了《中共湖南省委、湖南省人民政府關于大力推進新型城市化的意見》。
“早在2006年，時任浙江省委書記的習近平在浙江第一個提出了‘新型城市化’戰略，湖南算是在全國范圍內第二個提出‘新型城市化’的省份。”易小林回憶說。
在易小林看來，湖南城鎮化建設歷程上有三件標志性的大事：
第一件，是會議。在上述2008年“全省新型城市化工作會議”后，2012年8月14日，又在株洲召開“全省加快推進新型城鎮化工作會議”。
第二件，是文件。2008年12月12日，下發《中共湖南省委、湖南省人民政府關于大力推進新型城市化的意見》;2012年2月17日，下發《中共湖南省委、湖南省人民政府關于加快新型城鎮化推進城鄉一體化的意見》。
第三件，是規劃。2012年底，《湖南省推進新型城鎮化實施綱要(2012-2020年)》(以下簡稱《綱要》)頒布，“八大工程”將引領湖南未來城鎮化建設方向;2013年初，《湖南省“十二五”新型城鎮化發展規劃》亦出臺。
經積極推進，城鎮化建設工作頗有成效。
截至2012年，湖南省城鎮化率達到46.65%，雖然仍然低于全國平均水平52.6%，但是差距卻在逐漸縮小：從2000年到2012年，湖南年均增速為1.41%，高于全國水平的1.37%。
“我們與全國的差距主要是歷史原因造成。湖南本就是農業大省，農業人口基數大，再加上2010年第六次人口普查帶來的數據波動，因此一直低于全國水平，”易小林說，“但是應該看到的是，從2001年到現在，我們的城鎮化率正在逐步增加，平均每年約有100萬人口轉移到城市。”
戰略 城市群?中等城市?還是小城鎮?
對于城鎮化的重點發展對象，學術界一直存在多種意見。
一種是“取中間”，以中等城市發展為突破口。
國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部建議，重點發展100萬-200萬人口的“中間規模城市”。理由是：“大力發展這類中間層次的城市，可以為大中小城市和小城鎮協調發展找到一個具體的抓手和突破口。”
另一種持“向下看”的視角，希望以縣城和鎮為重點。
北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷曾撰文指出，縣城和重點鎮才應該是新型城鎮化的重點。其中一個依據是，“在起草信陽市農村改革發展試驗區報告時，調查顯示，農民大多數愿意進城，而且其中76%愿意進縣城和重點鎮。”
還有一種意見，是看重城市群的帶動作用。
最早提出城鎮化概念的經濟學家、全國人大財政經濟委員會副主任委員辜勝阻認為，“推進新型城鎮化要靠城市群引領”。因為通過推進城市群建設，既能減緩特大城市人口膨脹壓力和“大城市病”，也能通過中心大城市的輻射作用，實現城市文明向小城市、城鎮和鄉村的擴散。
那么，湖南選擇的發展重點是哪里?
《綱要》的表述是：以城市群為主體形態，長株潭城市群為核心、中心城市為依托、縣城和中心鎮為基礎，構建大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮體系。
顯然，湖南的發展路徑綜合了上述三種意見。易小林進一步闡述說：“湖南未來城鎮化的重點，是長株潭、七大城市群、各個縣城和中心鎮，要做到大中小城市和中心鎮協調發展。”
“沒有大城市的帶動，周邊經濟就輻射不起來，就業帶動不起來。縣城則是城鎮化的最后一個堡壘，要以新生代農民工和隨遷家屬為重點發展對象。從郊區到縣城到地級市到大城市，每一個城鎮梯級所提供的公共服務水平、享受的資源都有所不同，因此也適合不同追求的人群。比如，月薪1400元的務工人員顯然無法在大城市獲得優質生活，而觀念新、知識新的人才也往往不滿足在小城市發展。”易小林解釋說。
路徑 防止“表面城鎮化”和“虛假城鎮化”
值得注意的是，按照《綱要》，省內城鎮化建設的頭號工程是“縣城和中心鎮擴容提質”：
到2015年，40個發展基礎較好的縣(市)城區人口過20萬;85個以上的建制鎮鎮區人口達3萬以上。到2020年，耒陽市、寧鄉縣、瀏陽市、祁陽縣、邵東縣城區人口過50萬。其他規模較小及發展相對滯后的縣(市)城區要完善基礎設施，提升經濟實力，人口規模要逐步超過10萬。
在“壯大區域中心城市”一欄中，對長株潭、岳益常、衡郴永、懷張吉、邵婁五個板塊14個中心城市也提出了未來具體的人口規模增長目標。
如此大規模的新人口涌入大中小各線城鎮，城鎮要如何容納?
參與制定《綱要》的湖南省城市規劃研究設計院副院長李彩林分析，要從五個方面提高城市的綜合承載能力，分別是：夯實城鎮發展產業基礎、完善城鎮綜合交通體系、提升城鎮供水能力和品質、加強城鎮公共服務設施建設、健全城鎮安全保障體系。
參與《綱要》起草討論的湖南城市學院副校長湯放華，在此基礎上進一步指出，城鎮容納能力的關鍵還是“就業”二字。
“規模如此大的人口轉移，城鎮定要有足夠的就業崗位來容納，方能實現城鎮化。”他認為，如不能解決就業問題，城鎮建設即使把所有硬件設備都擴展得足夠大足夠好，也只能是一座“死城”、“空城”。
擴大就業機會的抓手在哪里?從《綱要》可以看出，各級“園區建設”仍被寄予重望：支持省級開發區升為國家開發區，具備條件而又尚未設立省級開發區的縣(市)設立省級工業集中區，有條件的鄉鎮發展非農特色產業園，促進勞動密集型、資源加工型產業向產業園區轉移聚集。
但即便產業完成足夠聚集度，身為城鎮化研究專家的李彩林仍有一層擔憂：目前湖南的人口城鎮化已落后于土地城鎮化。
在今年5月13日全國人大常委會財經委在長沙召開的城鎮化專題調研座談會上，李彩林指出：
“各城鎮產業不斷向城區集中，城區的土地不斷擴張，但是人口沒有相應的大規模向城市地區遷移，出現了‘表面城鎮化’、‘虛假城鎮化’的現象。2010年至2011年，全省城鎮建成區面積增長7.39%，但是城鎮人口增長只有4.82%，人口與土地擴張、產業集聚不協調。”
兩位專家都將新型城鎮化“重點”、“難點”歸結于農民工進城的制度障礙，以及如何讓流動人口享受市民化待遇。
癥結 如何給“進城農民”一個更好保障
“不僅是產業，促進農民‘進城就業’的相關配套制度也應完善。”湯放華指出，首先要改變農民被束縛在土地上的狀況，促進土地流轉，釋放勞動力。
對此，易小林回應，在這方面湖南已有成功嘗試——草尾鎮試點。該試點中，農民們可以把閑置的耕地在政府背景的公司處登記流轉，以獲取固定收益。但草尾鎮試點經驗今后是否將在全省大力推廣，目前尚未明確。另一方面，對于農民宅基地的處理，《綱要》則寫入“在縣(市)域內實施農村居民宅基地置換商品房、農民公寓房、物業或貨幣補償”。
除此之外，“為確保農民能留在城鎮，而不是游離在鄉村與城市之間的‘兩棲人口’，戶籍制度也應改革，讓新入城的農民享受到城鎮居民待遇，如子女教育和保障住房等。”湯放華說。
《綱要》與此相應的，是“落實放寬城市和小城鎮落戶條件的政策，引導農村人口向城鎮有序轉移。對暫未落戶的農民工，要有針對性地完善相關制度，解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題”。
但“完善相關制度”的地方細則，易小林則表示，可能有待國家城鎮化規劃出臺后再統一跟進落實。
“很多農民進了城，留不下來，因為沒有住房。湖南應加大推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。解決農民工在住房問題上享受市民化待遇，統籌保障城鄉住房是個良方。”李彩林呼吁，從“住房”著手解決市民化待遇問題。
“其實還有更多的鼓勵、傾斜政策可以考慮。”湯放華補充表示，政府可以給有意愿進城的農民提供更有效的技能培訓、在企業招人時能確保獲得與市民同等福利待遇，甚至也可以考慮從工商、稅收方面扶持。
“在以人為核心的城鎮化過程中，真正迫切需要的，是政策制定多站在農民的角度。”湯放華總結說。
