時間：2013-05-16 07:42:33
來源：中國經濟時報 作者：崔克亮
日前，教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《城市化進程中的農村土地制度研究》結題。來自北京一些研究機構的經濟學和法學專家聚坐北大法學院，圍繞該研究報告暢談了中國現有土地制度存在的問題及改革方向。
項目負責人、北大法學院教授張千帆介紹，本課題結項成果主要分為理論、國內調研和國際經驗等部分，其中國際經驗部分選取的研究對象有發達國家，也有發展中國家；有對國外土地制度的研究，也有對國外權威文章和法律法規的翻譯。對發達國家的研究在關注其現有土地制度的同時，更注重在轉型時期其土地制度是如何形成的。最后在這些研究的基礎上對中國今后土地制度的改革提出原則和具體建議。
張千帆認為，中國目前的土地制度主要存在以下弊端：其一，在《土地管理法》中，國家主義色彩強烈，建立在憲法二元土地制度之上的管理模式還是一套與土地公有制接軌的計劃經濟模式，與市場經濟模式不相適應；其二，《土地管理法》設置的制度將地方土地財政合法化，授權地方政府通過土地斂財；其三，設置免費劃撥和無償使用這兩套制度，造成土地使用的低效率。就全球而言，中國土地制度具有特殊性，迫切需要進行改革。
原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源教授肯定該課題研究面廣，有關國內外土地制度的研究資料豐富；與此同時，在下一步修訂中對土地產權概念和產權之間邏輯關系的把握還需要更加清晰。
鄭振源還就中國土地制度問題提出了自己的見解。他介紹，中國土地產權制度在1949年以來有三次大變革：第一次是土改，變為農民小土地所有制，第二次城市土地國有化，第三次農村土地集體化。前兩次是從上而下強制性的，第三次將公有公用變為公有私用，將使用權與所有權剝離。至《物權法》頒布，這個改革基本完成，但存在集體土地用益物權和國有土地用益物權不平等的問題。
關于公權對民權的干預問題，鄭振源認為，在中國，公權是國家的治權，包括改制權、規劃權、土地征收權、土地征稅權。中國的規劃與西方的規劃并不相同，中國《土地管理法》上的規劃是計劃經濟指標控制式的規劃，必須按照規劃確定的用途來使用土地；而西方的規劃是市場經濟式的規劃。中國的規劃是從上而下制定的；西方的規劃必須有公眾參與，是各方共同達成的協議。結題報告對征收權方面的問題闡述得很清楚，比如給予公平補償，爭議由法院裁決；但對征稅權問題關注不夠，如土地占用稅沒有發揮限制征地的作用。
對于中國城市化進程中出現的土地問題，鄭振源提出，應約束政府權力，將城市化由政府主導變為市場主導。其中有三個問題：城市土地如何擴張，現在是采用征地方式；城中村改造，現在是征收土地使用權，甚至不經征收程序；村鎮改造，現在是以農村宅基地指標置換城市建設用地指標，還是存在政府主導、不符合農民需要、拆遷補償費低等問題。應該走市場化道路，允許農村宅基地進入市場買賣。
北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光教授贊成該結項報告的總思路，強調保障農民作為土地主體的權利。話及土地制度改革，張曙光認為，其一，目前《土地管理法》不僅存在立法思維上的問題，而且被賦予的權限過大。《土地管理法》應主要規定地政管理包括土地登記確權等內容。現在管得太多，但最基本的應該管的沒有管好。應弄清《土地管理法》應該規定什么、應該解決什么問題。此外，土地規劃也是大事。規劃應有穩定性；若要改變，需經過一套法制化的程序。其二，關注各地村民的自主意識取決于哪些因素，如何將這種自主意識發展起來。其三，建議區分城市的流動人口為自愿遷移和臨時進城兩類。可以考慮以住房福利換土地的方法，對于自愿遷移進城的人口，給予住房，放棄農村成員權。這樣也可以解決留守老人、婦女和兒童的問題。
國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英研究員肯定了該結項報告從兩種所有制平等的角度切入研究的重要性，報告中來自原始出處的國際經驗研究很豐富，對程序的研究很詳細。他同時指出了該項研究可進一步完善之處：其一，關注不同階段和不同功能的土地的補償問題。公正補償是否就是基于市場價格的補償，用途管制帶來的土地價格差異如何補償。其二，對公共利益的界定問題。包括公共利益的外延及界定程序等。其三，規劃問題與價格形成問題。在中國，城市土地的市場價格是壟斷的，農村土地又沒有價格形成機制，這影響到價格補償的依據標準。在對國外經驗的研究中，可以繼續關注規劃、產權和市場如何相互作用、市場價格如何形成、城市用地如何整合等內容。其四，關于國內各地的研究只看到政府主導的一面，對自發市場的運行關注不夠。
