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2024年11月24日
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土地城鎮(zhèn)化遠快于“人的城鎮(zhèn)化”
編者按：中國城鎮(zhèn)化從來沒有像現(xiàn)在這樣受到各方高度關(guān)注。然而，在工業(yè)化及經(jīng)濟發(fā)展較快的大中城市，“暫住”人口甚至遠高于常住人口；而在部分因大規(guī)模造城、擴區(qū)而出現(xiàn)的“空城”、“鬼城”，城鎮(zhèn)人口比建筑物數(shù)量還要少。這樣的城鎮(zhèn)化，地方政府和房地產(chǎn)商成為最大的受益者，城鎮(zhèn)化成為政績的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)的城鎮(zhèn)化，而非“人”的城鎮(zhèn)化。為此，我們要關(guān)注，正在急速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，究竟是誰的城鎮(zhèn)化？
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵近日在其微博上說，“最近一些基層政府官員到京打聽，中央的城鎮(zhèn)化政策有什么內(nèi)容，是否又要有一輪新的項目上馬。”
雖然“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”已經(jīng)成為新的城鎮(zhèn)化方向，但在一些省市，地方政府已經(jīng)習慣于大拆大建、上項目、建新城的城鎮(zhèn)發(fā)展套路，仍然以“造城”、拉大城市框架作為城鎮(zhèn)化的方向，以土地財政為動力，搶奪農(nóng)村土地，并為農(nóng)民進城設(shè)置障礙。
湖北十堰“上山要地”、陜西延安“削山造城”就是比較典型的例證。這些地方的“城鎮(zhèn)化”就是以工業(yè)項目、房地產(chǎn)為推力的城鎮(zhèn)化，實際上是政績的城鎮(zhèn)化、地方官員的城鎮(zhèn)化，而非人與城市相融發(fā)展的“人”的城鎮(zhèn)化。
政府和地產(chǎn)商的城鎮(zhèn)化？
許多地方都把推進城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過于注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張。
需要引起警惕的是，人為“造城”的風氣還在蔓延，一味地擴大城區(qū)面積已成為一些地方“城鎮(zhèn)化”的主要方向。
在江西贛縣，“城市空間布局”的新藍圖已經(jīng)公布，控制區(qū)面積達162.5平方公里，而目前該縣建成區(qū)面積為15.2平方公里。該縣規(guī)劃控制區(qū)面積由2007年的12平方公里一舉擴展到94平方公里。
而在2007年至2011年間，贛州的城鎮(zhèn)化率增長10%，達到46.5%，每年以超過2%的速度遞增，遠超江西及全國平均增速。其城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求是“一年拉框架、兩年見成效、三年展風貌”，“十二五”期間將投資100億元建200個城建項目。
“拉框架”成為江西各地市城鎮(zhèn)化的主要路徑。與江西部分城市相比，湖北十堰市、陜西延安市的“削山造城”更是有過之而無不及。
延安“造城運動”的計劃是，投資上千億欲削平33座山頭，用10年時間整理出78.5平方公里的新區(qū)建設(shè)面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個兩倍于目前城區(qū)的延安新區(qū)。湖北十堰市同樣在實施“千億削山建城”計劃，要打造一個40平方公里的東部新城。
而據(jù)《中國經(jīng)營報》記者調(diào)查，十堰東部新城主干道北京路沿線的多個居民小區(qū)在晚間的亮燈率都不會超過30%。一邊是規(guī)模宏大的城市擴張計劃，一邊則是所造新城的人氣冷清、房屋空置、商業(yè)凋敝，已經(jīng)深陷“空城”、“鬼城”之憂。
“鬼城”式的城鎮(zhèn)化之所以大量出現(xiàn)，是因為有“直接收益”。比如前文提到的延安，削山造地的成本約32萬元每畝，加上城市配套設(shè)施，每畝造價為70萬~90萬元，而延安地價每畝為二三百萬元，造地獲得的經(jīng)濟效益為每畝100萬元至150萬元，78.5平方公里的“直接收益”達1800億元。
有專家表示，這就是地方政府官員熱衷于“造城”的直接動力，而忽視城市本身的“原動力”。 全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿認為，長期以來許多地方都把推進城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過于注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張。
土地的城鎮(zhèn)化？
“新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化而非地的城鎮(zhèn)化，十堰等地‘造城’的做法非常危險”。
據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)化速度與工業(yè)化的進程相差15個百分點，人口的城鎮(zhèn)化嚴重落后于土地的城鎮(zhèn)化。大量的土地已經(jīng)劃成了市區(qū)，但是大量的人口并沒有相應成為市民，專家把這種城鎮(zhèn)化叫作半城鎮(zhèn)化或偽城鎮(zhèn)化。
中國城市規(guī)劃學會副理事長兼秘書長石楠對記者說，以湖北十堰為例，十堰市新城建設(shè)的最大挑戰(zhàn)就是人口。沒有那么多人口支撐城市擴張，這就意味著十堰的城鎮(zhèn)化需求不足。“新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化而非地的城鎮(zhèn)化，十堰等地‘造城’的做法非常危險”。
江西省住建廳一位官員坦言，“近年來江西的城鎮(zhèn)化進程顯著加快，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不是很高，依然存在土地擴張速度和人口擴張速度不相匹配等一系列問題。”
據(jù)了解，“十二五”末，江西省的城鎮(zhèn)化率要提高到目前的全國平均水平，而目前江西的城鎮(zhèn)化率為45.7%。這就意味著，江西未來幾年要保持每年2%左右的城鎮(zhèn)化增速，這就需要更快地“造城”。
“江西的城鎮(zhèn)化水平落后于江西經(jīng)濟的發(fā)展水平，比如一些地方的工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的聚集，但是并沒有變成城市，農(nóng)村人口進入城市打工也由于種種原因留不下來，無法變成城市人口。”江西省社會科學院經(jīng)濟研究所所長麻智輝說，一些地方還過于注重土地的城鎮(zhèn)化，而不注重人口的城鎮(zhèn)化，沒有產(chǎn)業(yè)聚集導致大量新城變成空城。
“比如某省2001~2011年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長90.09%，城鎮(zhèn)人口只增長30.78%，土地的城鎮(zhèn)化遠遠快于人口的城鎮(zhèn)化。”有專家提醒說，一些地區(qū)的財政壓力不減，而城鎮(zhèn)化或成為土地財政的救命稻草，新型城鎮(zhèn)化擴張一定要防止土地的粗放式發(fā)展。
因為對城鎮(zhèn)化理解的差異較大，專家的這種提醒并非多余。中央關(guān)心的是農(nóng)民工市民化，地方更關(guān)心項目，因為有了項目才有更多的政績。某縣縣長對記者坦言，縣級的城鎮(zhèn)化主要靠項目，有了項目才有推進城鎮(zhèn)化的“抓手”。
“人”的城鎮(zhèn)化？
只有讓進城的農(nóng)民就業(yè)和生活都得到了跟城市人一樣的保障，才能真正完成人口城鎮(zhèn)化。
研究者稱，過去的城鎮(zhèn)化模式是“土地的城鎮(zhèn)化”，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐及配套的制度，農(nóng)民被地方政府趕“上樓”后而難以進城，或是進城后沒有就業(yè)。如果不切斷地方政府“賣地生財”的動力機制，“人的城鎮(zhèn)化”永遠趕不上“土地的城鎮(zhèn)化”。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長、秘書長陳耀認為，近10年來我國城鎮(zhèn)化存在冒進的問題，大量的空間擴張，但支撐這個空間擴張的產(chǎn)業(yè)卻沒有發(fā)展起來，人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業(yè)崗位。
數(shù)據(jù)顯示，2011年，全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工已經(jīng)占到35.2%，而新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工比例更高達65.4%。但他們并沒有享受到真正的城鎮(zhèn)公共服務。數(shù)據(jù)顯示，我國目前大約有1.5億左右的人口只是實現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，他們以農(nóng)民工為主體，在城市中居住、工作和生活，但是仍然游離于城市的邊緣而無法成為真正的市民。
專家認為，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。但作為勞動力供給的主體，尚他們未能夠充分享受基本公共服務。一旦在勞動力市場上面臨著脆弱性，必然給中國經(jīng)濟整體帶來風險，以至誘發(fā)社會風險。
對于“人”的城鎮(zhèn)化問題，江西師范大學城建學院教授趙海云認為，只有讓進城的農(nóng)民就業(yè)和生活都得到了跟城市人一樣的保障，才能真正完成人口城鎮(zhèn)化。就業(yè)是解決新增城鎮(zhèn)人口生活保障的核心問題，而解決這部分人口的就業(yè)問題，核心問題就是第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在GDP中的比重是決定性因素。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年至2010年，江西第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP占比平均為33%，到2015年，服務業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較2010年提高4個百分點。趙海云說，這樣的速度還是有些慢，只有第三產(chǎn)業(yè)在江西GDP中的貢獻率至少占到50%才能和當前江西45.7%的城鎮(zhèn)化率水平相匹配。
實際上，“人”的城鎮(zhèn)化正是中央新一輪城鎮(zhèn)化改革方案的核心內(nèi)容。十八大報告中提出，要“加快改革戶籍制度、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，以及“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
“城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民真正進城，是農(nóng)村人口的市民化，而不是鋼筋水泥空殼快速擴張及房價快速飆升的城鎮(zhèn)化，這是當前中國城鎮(zhèn)化的核心。”中國社會科學院金融研究所研究員易憲容說。
實際上，“誰的城鎮(zhèn)化”問題已引起中央高層的重視，并有新的認識。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在今年初的一次調(diào)研時指出，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量；要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，防止違反規(guī)律人為“造城”，以免出現(xiàn)“有城無市”和唱“空城計”。
