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2024年11月24日
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中國證券報記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式依然重復(fù)著此前低成本的“造城運(yùn)動”模式。專家認(rèn)為，通過土地?fù)Q項(xiàng)目的方式推進(jìn)的城鎮(zhèn)化只能是外延式、粗放型的，依靠“土地紅利”推進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式難以為繼。加快人口城鎮(zhèn)化應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化的重頭戲。為此，因加快推進(jìn)土地制度改革，完善財稅體制以破解城市建設(shè)資金難題。
工業(yè)園區(qū)模式盛行
“這個地方好遠(yuǎn)嘛。”出租車司機(jī)帶著濃厚的重慶口音抱怨到。從重慶主城驅(qū)車趕往位于沙坪壩區(qū)西南一隅的曾家鎮(zhèn)，如果趕上路況不好，前后要花費(fèi)將近1小時時間。
然而，正是這樣一個遠(yuǎn)離重慶主城的偏遠(yuǎn)小鎮(zhèn)，在沙坪壩區(qū)頗具挑戰(zhàn)的城鎮(zhèn)化目標(biāo)下，要在3年之內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)全域城鎮(zhèn)化。
中國證券報記者看到，在從重慶主城區(qū)驅(qū)車前往曾家鎮(zhèn)的道路兩旁，巨大的施工吊車伸長手臂，一棟棟樓房正在它的臂彎里“生長”出來。
據(jù)沙坪壩區(qū)曾家鎮(zhèn)建設(shè)征地辦公室主任郭銘華介紹，目前曾家鎮(zhèn)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要方式是城鎮(zhèn)拆遷，即鼓勵農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)，將自家宅基地和自建房屋，通過置換補(bǔ)差等方式，遷入城鎮(zhèn)或規(guī)劃的農(nóng)民集中居住區(qū)居住。
曾家鎮(zhèn)以這種方式作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要動力，源自于其轄區(qū)內(nèi)的兩個重大項(xiàng)目：重慶大學(xué)城和西永綜合保稅區(qū)。占地20平方公里的大學(xué)城位于曾家鎮(zhèn)旁邊的虎溪鎮(zhèn)和陳家橋鎮(zhèn)，但其安置房建設(shè)選址選在了曾家鎮(zhèn)。規(guī)劃面積10.3平方公里的保稅區(qū)，則成為曾家鎮(zhèn)招商引資的重要平臺。
根據(jù)重慶大學(xué)城規(guī)劃的目標(biāo)：到2015年，大學(xué)城內(nèi)入住的高校師生、家屬和其他社會服務(wù)人員規(guī)模將達(dá)到30萬。而保稅區(qū)建成后，惠普、富士康、英業(yè)達(dá)、廣達(dá)等IT巨頭已花落其中，在2-3年內(nèi)即可形成幾千萬臺、幾千億元產(chǎn)值的筆記本電腦生產(chǎn)基地。
“從重慶各地發(fā)展來看，目前每個地區(qū)都建立了工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)一方面吸引了產(chǎn)業(yè)進(jìn)入城市，另一方面既吸引了人口聚集，又解決了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。”重慶社科院副院長張波告訴中國證券報記者，“城鎮(zhèn)化的動力就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。沒有產(chǎn)業(yè)，城市的發(fā)展就會變成‘只有城，沒有市’的空城。”
失去土地的農(nóng)民進(jìn)城以后是不是就變成了“市民”呢？會不會像專家指出的不僅失去了原來的種植或養(yǎng)殖收入，而且沒有得到城市市民應(yīng)有的公共服務(wù)和社會保障？
居住在曾家鎮(zhèn)安置區(qū)的楊大賢就是眾多城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“新市民”的一個，成為城里人讓他顯得多少有些不適應(yīng)。他今年58歲，2004年因?yàn)榇髮W(xué)城拆遷搬進(jìn)了樓房，由農(nóng)民成為了市民。但進(jìn)城之后，由于上了歲數(shù)又失去土地，想要找到一份合適的工作已經(jīng)比較困難，因此生活顯得有些拮據(jù)。
他給中國證券報記者解釋說，按照2004年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是250元/平方米，200平方米的宅基地得到的補(bǔ)償款是5萬元。按照安置房550元/平方米的價格計算，90平方米的安置房接近5萬元。補(bǔ)償款基本上都用來買安置房。“由于安置房沒有發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，無法做抵押貸款。自己和老伴又沒有工作，也沒有醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障，現(xiàn)在僅靠老伴每月500元的社保維持生活。”
曾家鎮(zhèn)白林村一位村干部告訴中國證券報記者，原來白林村村民的住房分散在梯田上，后來通過土地流轉(zhuǎn)，把分散的宅基地整理出來建成社區(qū)，400多戶村民集體住進(jìn)樓房；而節(jié)約出來的土地租給兩家公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)花卉和林業(yè)種植規(guī)模化。農(nóng)民除了獲得租金收入外，還可以在這兩家公司打工獲得勞動收入。
“土地財政”模式難持續(xù)
隨著曾家鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口的增加和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，曾家鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益旺盛。
根據(jù)曾家鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作要點(diǎn)，2012年曾家鎮(zhèn)要建設(shè)三級汽車客運(yùn)站、綜合性市民休閑廣場、步行街綜合改造項(xiàng)目二期工程等中心鎮(zhèn)項(xiàng)目，還要規(guī)劃農(nóng)村公交線路，完成虎峰山環(huán)山公路、蓮花寺路、沿山公路等村暢通工程。“這些都需要資金的投入。但最困難的還是資金從哪來的問題。”一位鎮(zhèn)政府工作人員坦言。
重慶市政府提出，每年預(yù)算內(nèi)新增財力的30%要用于城鎮(zhèn)建設(shè)，市財政每年安排7億元支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。“但目前重慶城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口較大，依靠政府財政難以持續(xù)推進(jìn)。”重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員李勇表示。
重慶匯恒股權(quán)投資基金管理有限公司的成立是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題的一種探索。作為重慶首家專注于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)域投資的基金管理公司。其主要操作模式是：通過募集城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，將產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)民財產(chǎn)進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)土地集約后，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成農(nóng)產(chǎn)品深加工、運(yùn)輸、批發(fā)及零售等供應(yīng)鏈。
“基金將主要向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)招募。”重慶市永川區(qū)金融辦副主任劉剛告訴中國證券報記者，由于基金剛剛成立，具體的操作方式還要在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化。
資金障礙是各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都會遇到的難題。“近些年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方開展大規(guī)模城市建設(shè)的資金來源主要是依靠土地財政。”全國人大常委、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻表示，過度依賴“土地財政”的城市發(fā)展模式給城市可持續(xù)發(fā)展留下后遺癥。一方面是“土地財政”依賴導(dǎo)致高地價推高房價，加劇了房地產(chǎn)的“泡沫化”，透支了居民消費(fèi)能力。
根據(jù)社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的最新研究報告，2000年-2010年，我國70個大中城市房價累計上漲76.8%，其中，商品住宅價格累計上漲86%。同期我國70個大中城市地價累計上漲123%，其中住宅用地價格累計上163.5%，普通住宅用地價格上漲了174%。土地價格的漲幅超過房價漲幅，且累計漲幅成倍于房價的漲幅。
辜勝阻稱，基于“土地財政”的城鎮(zhèn)化形成了粗放式的土地經(jīng)營模式，盲目追求土地要素的簡單投入造成土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化之間呈現(xiàn)非均衡發(fā)展。
中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認(rèn)為，城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，開發(fā)商則獲取土地增值收益，實(shí)現(xiàn)暴利，而擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民卻不能平等分享土地增值收益。現(xiàn)行征地制度加劇了這種短期行為，導(dǎo)致城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放。
統(tǒng)計資料顯示，我國城市建成區(qū)面積從2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，增長了78.5%，而同期城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%。土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化。
清華大學(xué)政治與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，2020年我國要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要新增1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地“紅線”限制下，未來十幾年可以增加的土地不足3000萬畝，還有1.2億畝的缺口有待解決。未來我國城市化過程中的人地矛盾和資源環(huán)境壓力將進(jìn)一步加劇。
專家認(rèn)為，“土地財政”是地方推進(jìn)城市建設(shè)資金的主要來源，但這種模式已難以為繼。建設(shè)用地面積的減少導(dǎo)致土地價格走高，再加上征地越來越困難，土地出讓金比例將下降，“土地財政”將難以支撐城市建設(shè)。城市建設(shè)資金壓力難題亟需破解。
中國人民銀行金融市場司司長謝多日前表示，發(fā)展市政債將成為化解城鎮(zhèn)化融資難的突破口。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員汪德華表示，市政債是國際通行且公平的籌資手段。它是通過某種制度安排，把城鎮(zhèn)化建設(shè)未來收益平移到目前來使用，將來再逐步償還。“這將有利于緩解土地財政模式的收入沖動，解決地方融資過程中平臺公司隱性負(fù)債問題。”
制度創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“人口城鎮(zhèn)化”
專家表示，目前的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化分處兩條不同的軌道。各地通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設(shè)，而原住民及農(nóng)民工自發(fā)的城鎮(zhèn)化集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。
重慶沙坪壩區(qū)提出，到2015年，全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到85%，基本實(shí)現(xiàn)全域城市化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，沙坪壩區(qū)將加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)綜合配套功能；完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)公共服務(wù)均衡化；完善城市功能，強(qiáng)化城市輻射帶動作用；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的良性互動。
從全國來看，“十二五”規(guī)劃目標(biāo)提出，“十二五”期末城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.5%。這意味著在“十二五”期間城鎮(zhèn)化率每年要提高0.8%。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達(dá)到51.27%；2000年我國城鎮(zhèn)化率則為36.2%。
專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率每年提高0.8%的任務(wù)不難實(shí)現(xiàn)。但關(guān)鍵是如何將農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為享有公共服務(wù)、社會保障的城鎮(zhèn)居民，真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員韓俊認(rèn)為，解決這一問題，政策上有三個層次。首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務(wù)體制，將流動人口的服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；其次，免費(fèi)推進(jìn)居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學(xué)、各種公共服務(wù)上要與當(dāng)?shù)厝丝谙硎芡却觯坏谌诸愓{(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。
“已經(jīng)進(jìn)城的和將要進(jìn)城的農(nóng)民迅速轉(zhuǎn)為市民，不具備這種可能性。”中央農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文日前表示，在目前的情況下，一要通過過渡性的政策，讓農(nóng)民、市民和政府都能夠理性的選擇，能夠有時間去做。二是基本的公共服務(wù)要予以提供，至少要讓為這個城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的所有居民或者勞動者都能得到平等的待遇。
國家發(fā)改委副主任彭森曾公開表示，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最核心、最緊要的是要著力完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系。通過制度設(shè)計，恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)要素和資源參與市場平等交換的權(quán)利。其中，最重要的是推進(jìn)征地制度的改革。
這一改革目前已向前推進(jìn)。國務(wù)院近日通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。
不少專家認(rèn)為，目前評判城鎮(zhèn)化率的主要指標(biāo)是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，但是戶口由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢⒉荒芙鉀Q農(nóng)民市民化的問題。解決這一問題，應(yīng)從更高層面進(jìn)行制度方面的探索。
中國人民大學(xué)教授葉裕民表示，應(yīng)當(dāng)消除一切針對進(jìn)城農(nóng)民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化的利益；大幅提高進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)競爭能力；構(gòu)建完善的社會保障體系，從根本上解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。
社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛建議，一方面，加快收入分配改革，通過勞動力收入的增長，使人口在城市消費(fèi)成為可能，進(jìn)而帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施等投資的增長，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，依靠科技創(chuàng)新、人力資本提升來驅(qū)動農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、新型城市的建設(shè)，打造富有競爭力的創(chuàng)新型城市。
專家建議因地制宜發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)
專家認(rèn)為，未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍離不開房地產(chǎn)支撐，但過度依賴房地產(chǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的老路已經(jīng)走不通，未來新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)布局，應(yīng)依地域不同而有所側(cè)重。已經(jīng)在中國各地實(shí)施多年的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，或許可以成為重要的經(jīng)驗(yàn)加以借鑒推廣。
可推廣產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式
“過去10年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并非由房地產(chǎn)一個產(chǎn)業(yè)支撐。但未來10年，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，尤其是中小城市的建設(shè)仍會對房地產(chǎn)行業(yè)有需求。”住建部政策研究中心副主任王玨林在接受中國證券報記者采訪時表示。
在北大經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長曹和平看來，“重點(diǎn)不是什么產(chǎn)業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化，而是過去五六年間興起的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模，完全可以吸納大量農(nóng)村人口，支持城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。”
他認(rèn)為，現(xiàn)在各地的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)，實(shí)際都是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的表現(xiàn)形式，兩萬多家產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)在全國實(shí)現(xiàn)了行業(yè)的全分布，只是依地域發(fā)展特色而有所不同。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應(yīng)該成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。
回顧過去城鎮(zhèn)化的軌跡時，他認(rèn)為，農(nóng)村人口在城市和農(nóng)村之間的“候鳥式遷徙”是一種根本上的阻礙，而產(chǎn)業(yè)園區(qū)的出現(xiàn)，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來新契機(jī)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)因?yàn)槎嘣诔青l(xiāng)結(jié)合部或要素配置的地理中心，這里的土地容易輸出、整理和優(yōu)化，有利于按照城市的要素資源進(jìn)行配置。
“園區(qū)征用農(nóng)民的土地，成為城市的邊際，實(shí)際操作過程中出現(xiàn)了回遷房，回遷房的發(fā)展恰好成為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的巨大推動力量。”曹和平預(yù)計，未來10年，全國270萬個村莊有90萬個要消失，成為新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地，其中存在著巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)成為城鎮(zhèn)化下一步發(fā)展的大方向。
現(xiàn)代制造業(yè)將成重要推動力
北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授何維達(dá)認(rèn)為，單純依靠房地產(chǎn)支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)行的模式已經(jīng)不可持續(xù)。未來新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，應(yīng)分為縣級和市級兩個層次來區(qū)別分析。
在縣級層面，城鎮(zhèn)化應(yīng)依托農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的精耕細(xì)作，即在有條件的地方實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化，同時注重環(huán)境改善和資源節(jié)約。另外，要想保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中獲得利益，還需在農(nóng)村推動現(xiàn)代商業(yè)尤其是現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展。
在城市一級層面，何維達(dá)認(rèn)為過去十年制造業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要引擎。“單純認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)支撐了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，這個說法本身就值得推敲。從數(shù)據(jù)上看，制造業(yè)對GDP的增長貢獻(xiàn)其實(shí)更大。只是房地產(chǎn)行業(yè)比較容易受到大家的關(guān)注。我認(rèn)為，未來10-20年，轉(zhuǎn)型后的現(xiàn)代制造業(yè)，將是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重要的推動力。”
他特別強(qiáng)調(diào)，城市要建立起更高層次的現(xiàn)代工業(yè)體系，以此支撐起縣一級城鎮(zhèn)化的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。“現(xiàn)代農(nóng)村住宅建設(shè)也應(yīng)成為未來10—20年農(nóng)村城鎮(zhèn)化的大方向。”
“當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)支撐不能跟每個城市具體的情況脫離，具體哪些產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化能形成支撐作用，要看不同市縣的具體情況。”何維達(dá)表示。
國家發(fā)改委副主任徐憲平在《面向未來的中國城鎮(zhèn)化道路》中提出，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活。
徐憲平說，目前城市居民人均生活消費(fèi)支出是農(nóng)村居民的3.6倍，將3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，按現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民實(shí)際消費(fèi)水平計算，中國居民生活消費(fèi)支出將新增3.5萬億元，占目前居民消費(fèi)總量的26.3%。同時，滿足人們進(jìn)城需要的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等，更具有廣闊的增長空間，將為擴(kuò)大內(nèi)需提供最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動力。
對于投資者而言，這可能將是一條持續(xù)幾十年的投資主線。華泰證券策略分析師馮偉認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將首先增加對住房、道路、電網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的需求，直接拉動的行業(yè)包括建材、工程機(jī)械、鋼鐵、建筑工程等行業(yè)。
發(fā)展綠色城鎮(zhèn)化
專家表示，借鑒國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要走節(jié)約集約利用資源、保護(hù)自然生態(tài)和文化特征、大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉的可持續(xù)發(fā)展之路。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，需要避免貧民窟和城市病問題的出現(xiàn)。
發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢” 實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化一般經(jīng)歷三個階段。第一階段主要表現(xiàn)為人口向城鎮(zhèn)集中，并因此促進(jìn)村鎮(zhèn)發(fā)展為小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)化，大中城市的規(guī)模日趨擴(kuò)大。第二階段主要表現(xiàn)為人口流向城市的速度加快，大中城市迅速發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度相對減慢。第三階段人口繼續(xù)向城市集中，但速度變慢，主要以流向中小城鎮(zhèn)為主。同時，大城市人口也向小城鎮(zhèn)遷移，由此推動小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。
以歐洲為例，歐洲的城市獨(dú)具特色，注重空間合理布局，重視公共服務(wù)和人居環(huán)境，崇尚保護(hù)自然和歷史風(fēng)貌，致力于城市體系協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年來，歐洲城市更加注重智能、綠色、低碳，努力探索現(xiàn)代城市發(fā)展的新方向。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，歐洲城鎮(zhèn)在文化歷史的傳承、規(guī)劃體系的完備、管理和經(jīng)營城市的理念等方面，有很多值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。中國需要告別以短期行為促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的時代，通過改革來促進(jìn)城鎮(zhèn)治理和規(guī)劃的完善，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。借鑒歐洲城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國需放棄很多傳統(tǒng)的城市管理理念，從加強(qiáng)公共服務(wù)入手，改革城市治理結(jié)構(gòu)，更多引進(jìn)市場化機(jī)制來促進(jìn)中國城鎮(zhèn)發(fā)展。
專家認(rèn)為，中國是一個資源短缺比較嚴(yán)重的國家，城鎮(zhèn)化速度加快必然給耕地合理利用以及資源保障、環(huán)境保護(hù)等帶來一定挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須認(rèn)真解決資源短缺、環(huán)境脆弱與城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾，大力提倡建設(shè)低碳都市、綠色城鎮(zhèn)，走資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。
對如何實(shí)現(xiàn)低碳、綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，李鐵認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的主要問題是成本太高不易推廣，并且容易被形式化，單純追求視覺的“綠色”、“低碳”效果卻不能從根本上降低能耗節(jié)約資源。要正確借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展必須把握三個因素：一是政府的引導(dǎo)；二是市場的作用，三是正確的消費(fèi)觀念。
社科院可持續(xù)發(fā)展研究所所長潘家華表示，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)可以汲取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，避免發(fā)達(dá)國家高排放高污染的發(fā)展方式。另外，必須要有一種低碳、可持續(xù)的創(chuàng)新意識，并讓國內(nèi)消費(fèi)形成低碳、環(huán)保理念。
警惕貧民窟城市病兩大問題
專家表示，城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)合理布局以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列重大問題。從國外城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，有兩大較為突出的問題值得高度關(guān)注和警惕。
“一是貧民窟現(xiàn)象，例如拉美地區(qū)，貧民窟現(xiàn)象較為嚴(yán)重，國家中等收入陷阱很大。二是城市過分集中帶來的城市病問題。”國家行政學(xué)院決策咨詢部主任慕海平表示，城鎮(zhèn)化過程中這兩大問題需要高度關(guān)注。
慕海平認(rèn)為，貧民窟本身是可以避免的，它不是必然的。貧民窟出現(xiàn)的兩個主要條件是：農(nóng)民失地和社會政策不到位。以巴西為例，巴西的農(nóng)奴制解除之后，失地的農(nóng)奴直接進(jìn)入城市，沒有土地后，城市的社會政策跟不上，就形成了貧民窟。社會政策和土地制度緊密相關(guān)。另外，對于城鎮(zhèn)化集中所帶來的交通擁堵、人口過度集中等城市病問題，只能在某些方面能夠較好解決，很多問題難以避免，因此必須高度重視。
社科院城市與競爭力研究院研究員倪鵬飛表示，城市病的出現(xiàn)主要是城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，過分重視大城市發(fā)展，導(dǎo)致大城市規(guī)模膨脹，并產(chǎn)生了資源消耗大、空間過度集中、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境嚴(yán)重污染，社會矛盾激化等一系列問題。避免這一問題的出現(xiàn)，需要空間一體，適度聚集，協(xié)調(diào)發(fā)展，以城市群來帶動整體城鎮(zhèn)的發(fā)展。
