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2024年11月24日
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城鎮化成為2013年開年之際備受關注的熱點話題，其路徑安排也成為專家學者熱議的焦點。城鎮化是人類社會經濟發展的必然趨勢，是社會文明進步的重要標志。然而，我們到底需要什么樣的城鎮化？在借鑒西方發達國家實現城鎮化的經驗和中國特色城鎮化道路的實踐中，我們對城鎮化的認識也不斷深化。目前中國經濟面臨著一定的發展瓶頸，而在經濟轉型的大背景下，新型城鎮化之路更是影響未來中國命運的戰略選擇
“城市化”還是“逆城市化”
“中國的城市化與人類的新技術革命，是21世紀初期對世界影響最大的兩件事情。”諾貝爾獎獲得者、美國經濟學家斯蒂格利茨如此論斷，恐怕首先基于中國城市化對中國乃至世界的經濟影響。
所謂城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩種形式，一是城鎮數目的增多，二是各城市內人口規模不斷擴大。它伴隨有農業活動的比重逐漸下降、非農業活動的比重逐步上升；人口從農村向城市逐漸轉移這一結構性變動；也包括有城市經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。
知名經濟學家張曙光曾在一次“地產領袖年會”中指出，世界經驗已證明城市化是經濟發展的必然趨勢。一方面因為城市化的過程是資源重新配置、經濟結構提升的過程。另一方面，城市化過程也是人民收入提高的過程。由此，城市化是世界上經濟發展的共同過程，而這個過程就是經濟增長的過程。
借鑒發達國家的城市化進程，同經濟發展的結果是一致的。據《國際統計年鑒》，截至2001年的城市化水平指標：美國77.4％，德國87.7％，英國89.5％。世界上國民生產總值排在前列的國家，也是城市化指標居于前列的國家。
近年來，我國城鎮化快速發展，大大拓展了經濟發展和就業空間，促進了經濟繁榮和社會進步。據國家統計局統計，近幾年我國城鎮化進程加快，已步入快速發展期。城鎮人口從1978年的1.7億增加到2011年的6.9億，30多年來增加了5億人，其中有相當數量是進城的農民工。城鎮人口的比重由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%；農村人口比重由82.1%下降到48.7%。2011年，城鎮人口達69079萬人，比上年增加2100萬人，城鎮人口比重達到51.27%，與上年相比，上升1.32個百分點；鄉村人口65656萬人，減少1456萬人。城鎮人口比鄉村人口多3423萬人。
世界城鎮化歷史表明，城鎮化具有明顯的階段性特征，城鎮化率處于30%-70%之間是城鎮化中期階段，發展速度相對較快。十六大以來，我國城鎮化發展迅速，2002年至2011年，我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。
然而，一個不能不引起注重的事實是，早已實現了城市化的英、美、德等西方發達國家，卻發生了城市化的逆向回歸。對此，有專家稱為城市的郊區化趨向或者叫城市的郊區化。一些西方發達國家，在城市化大面積演進的過程中，由于交通擁擠、犯罪增長、污染嚴重等城市壓力日益增大，城市人口開始向城市郊區乃至農村流動，市區出現“空心”或“空城”，以人口集中為特征的城市化由此發生逆轉。
據了解，早在1920年，美國城市人口的比例就達到了51.2%，并由此成為了名副其實的城市化國家。但到了二戰結束以后，美國人口向中心城市聚集的情況發生了逆轉，先來到城里借經濟快速發展之機淘到了“第一桶金”的成功者，紛紛向城郊或農村回遷。1970年人口普查數字表明，郊區人口已經分別超過了中心城市和鄉村人口。因此，英國作家道格拉斯·亞當斯指出，“美國人已經將合眾國塑造成世界上第一個郊區化國家”。
中國社科院城市與競爭力研究中心倪鵬飛分析認為，在歐美國家的城市化過程中，伴隨著城市的人口不斷集中，城市空間也日益擁擠，當城市擁擠不堪時，負外部效應顯現，資源超負荷、犯罪率上升、交通堵塞、環境污染等問題也日益嚴重，人口開始分散，出現面向郊區甚至是農村的遷移。但中國目前的城鎮化率剛過50%，低于新興發展中國家60%的平均水平，與發達國家80%的城市化率差距更大。
南京大學商學院教授宋頌興也認為，逆城市化現象是城市化發展到一定階段之后，城市功能自我優化、減輕空間壓力的內在要求和必然沖動，通常是建立在經濟與城市化都發展到一定程度的基礎之上。“然而，從我國目前的情況來看，顯然并不具備這種條件。”
而在北京師范大學綠色經濟研究所副所長趙崢看來，目前我國出現的人口的逆向流動，與其說是“逆城市化”，不如說是“半城市化”或“偽城市化”，也就是說，目前中國的一些大城市，規模是上來了，但城市化的質量不高，城市功能不健全。由此，中國的城市化尚有很長一段路要走。趙崢認為，城市群是中國城市化發展道路的必然選擇，應在大城市的周邊發展不同程度的中城市、小城市、小城鎮，形成城市網絡，把大城市的功能疏散到小城市來，最終走出“偽城市化”的陷阱。
據了解，從上世紀80年代起，一些老工業城市針對舊城衰落采取了許多振興對策，部分城市如紐約等通過現代服務業的發展或舊城的再開發，吸引中產階級從郊區回遷到中心城區，使中心城區經濟重新煥發生機，這種現象被稱為“再城市化”或“中產階級化”。而一些學者在研究了發達國家城市人口增長的周期變動規律后認為，再城市化將是繼逆城市化后，新的城市發展趨勢。
對經濟的拉動作用：高估還是低估
國際經驗表明，消費對GDP拉動的主導地位往往在人均國民收入達到3000至5000美元之間得到確立并逐步加強。農村人口向城市的遷移，會產生巨大的消費累積效應。同時，城鎮化還能夠推動公共服務業（教育、醫療、社保、就業）、消費性服務業（商貿、餐飲、旅游）和生產性服務業（金融、保險、物流）的發展。
從我國的情況看，2011年，我國人均GDP已超過5000美元。而近年來，城鎮化的加快發展已成為經濟增長新的發動機。推進城鎮化可以從基礎設施建設和消費品市場擴大兩方面消化大量工業產品。
實踐表明，城鎮化率的提高能帶來人均國民收入的明顯增長，由此可顯著提高居民購買能力。同時，大量農民進城落戶后，其消費傾向和消費結構將發生變化，不僅會從農產品生產者轉變為農產品消費者，而且會大量增加工業品消費。此外，城鎮化還可以促進產業結構調整升級。同時，城鎮發展還可以增加第三產業的就業彈性和就業規模，提高服務業在產業結構中的比重。
在去年底召開的中央經濟工作會議上，中國新領導層確認，城鎮化是未來中國首選的經濟政策。2013年要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。
這一舉措得到了專家學者的廣泛支持，他們認為在全球經濟減速的大背景下，中國經濟欲實現“逆周期”運行，只能激發“三駕馬車”中投資和消費的活力，以消弭外部經濟疲軟帶來的出口不暢。而城鎮化對內需的拉動作用顯著，將成為新的內需發動機，是推動經濟發展的持久動力。
“如果說工業化在某種意義上主要是創造供給，那么城鎮化則主要是創造需求。”全國人大常委、民建中央副主席、經濟學家辜勝阻教授說，有研究表明，城鎮化率每提高1%，可以替代出口10萬億元。據測算，按照現有城鎮化速度，未來5年消費需求規模將從2011年的16萬元億提升到2016年的30萬億元左右。其次，城鎮化建設的過程也是帶動投資增長、完善基礎設施建設的過程。高速發展的城鎮化使大量農村人口進入城市，這對基礎設施、房地產等行業的投資和建設提出了相應要求。研究顯示，未來10年新增城鎮人口將達到4億左右，以人均10萬元的固定資產投資標準計算，能夠增加40萬億元的投資需求。
高盛集團投資管理部中國副主席暨首席投資策略師哈繼銘也表示，城鎮化將帶來以消費為目的的投資。一般來講，城市居民的人均消費是農村居民的3倍。農村居民轉變為城市居民會帶來消費增長和消費升級。
然而，海通證券副總裁、首席經濟學家李迅雷在日前中歐陸家嘴國際金融研究院舉辦第55期“中歐陸家嘴金融家沙龍”上，對城鎮化拉動未來經濟增長的發展空間提出了異議。他認為，城鎮化對擴大內需的作用可能沒有預想的那么樂觀。
李迅雷指出，中國城鎮化率于2011年末首次超過50%，達51.3%。但如果城鎮化不以常住人口（在某地居住六個月以上）的概念來劃分，而是以“城鎮非就業人口”加上“全國非農就業人口”除以全國總人口的運算方式來估算城鎮化率，則2011年中國的城鎮化率已經達到60%了。這也意味著，我們所憧憬的期望以城鎮化來拉動未來經濟增長的發展空間已比較有限。
李迅雷還指出，目前中國或已步入城鎮化的后期，2011年農村可向城鎮轉移的勞動力數量大約只有4000-6000萬，中國的城鎮化進程到2020年前后就大致結束了。再者，新型城鎮化具有三大“新成本”：戶籍改革、醫療衛生教育改革和土地流轉。今后，城鎮化率越上升，政府所要支付的成本就越大。與此同時，近年來推動經濟增長的汽車產業和商品房銷售都呈現減速，彩電、冰箱、洗衣機等多數家庭耐用消費品產量亦開始下降，由此，城鎮化對擴大內需的作用有限。
不過，北京大學經濟學院教授曹和平分析，“中國城鎮化短時間內將會帶來40萬億元經濟總量的內需的預測，就經濟總量而言是有可能的。因為隨著農村人口進入城市以后，原來經濟體系內的經濟活動都會衍化為體系內的需求，而這種內需讓國民經濟增長的發動機再次啟動，所以我覺得40萬億元的估計是合理的，但這個數字短時間內可能無法達到，整個過程我估計大概需要二三十年的時間。”曹和平表示，“城鎮化帶動的內需有好多種情況，比如說農村人口的‘做飯’是不算入GDP的，但是一到城里‘吃飯’就變為GDP了。但實際上，農村的‘做飯’經濟上是存在的，只是不算而已，農民進城之前的經濟活動沒有有效整合到國民經濟中來，農村與城市是兩個經濟循環。如能把兩者整合起來，國民經濟發展就有了新增力量，從這個意義上說，農民進城拉動的內需是凈增長上的內需。城鎮化后，原來農村的經濟活動也就成為國民經濟的一份子，一是整合作用，二是創造作用，這兩個作用都會擴大內需，從而拉動經濟增長。”
路徑選擇：人口城鎮化還是土地城鎮化
城鎮化是當今全球經濟發展的大趨勢，但城鎮化的最終目的，并不僅僅是為了提高以貨幣形態為表現形式的經濟效益，以及增加以貨幣形態為表現形式的
GDP總量。張曙光指出，目前中國的城市化存在三個失衡：第一是工業化和城市化發展的不同步。“城市化說到底就是把農民變成市民，但是現在，6億多的城市人口當中有兩個部分不是真正的城市人，一部分是進城的1.45億農民工，另一部分是1.4億住在城市的農村人口，他們沒有完成身份的轉變，這是城市化的失衡。”第二是城市面積的擴展快于城市人口的增加，而城市人口的增加快于城市生活的提升。第三是人口流動和資源流動不能同時進行。所以，中國的城市化是大規模的人口流動，小規模的人口遷移。對于中國的現實來說，張曙光表示，一頭是要解決農民進城的落地問題，另一頭要解決土地問題。
“我個人認為，目前中國城鎮化推進的路徑和方式是難以持續的。”日前，在上海舉行的“2012中國城鎮化高層國際論壇”上，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文作出上述表述。
陳錫文解釋，中國如此快的城鎮化率，是建立在幾個低成本的因素上，包括土地的低成本、勞動力的低成本、基礎設施和公用事業的欠賬、相當一部分人員的社會保障殘缺不全，以及公共服務能力明顯低于城市的擴張（速度）等。
由此，過去的城鎮化之路漸行漸窄，新一輪城鎮化當有新視野、新思路。和以往城鎮化之路不同，新一屆領導集體正在探索一條更加適合中國國情的新型城鎮化之路。國務院副總理李克強強調，新型城鎮化不再是簡單的城市人口比例增加和城市面積擴張，而是產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等由“鄉”到“城”的轉變。
燕京華僑大學校長華生認為，過去多年的城鎮化，建立在土地財政的路徑之上，資本成為最大的獲益者。“新型城鎮化的主體就是要解決人的問題。不僅僅是城市自身現有的戶籍人口，這包括農民工、農民工家屬以及所有的外來人口。”華生表示，相應的土地制度、戶籍制度、財政制度應圍繞上述群體進行全面調整。這種調整要進行復雜的制度設計，其背后是利益的重新分配。
《中國城市規劃發展報告》曾指出，從經濟發展趨勢來看，中國城鎮化在未來將面臨更大的不確定性，“解決經濟社會發展中的深層次問題，實現城鎮化進程中的城鄉統籌、區域協調、社會和諧、資源節約、環境友好的目標，由于涉及一系列體制機制改革的深化，關系到眾多利益集團關系的調整和相關配套措施的整體落實，具有很大的難度。”
對此，有學者建議應推進戶籍制度改革，打破阻礙勞動力自由流動的藩籬，實現農民工的市民化；也有學者建議推動土地制度改革，恢復城鎮化的內生性，縮小城鄉收入差距，擺脫“化地不化人”的窘境。然而，規模宏大的城鎮化亟需更高水平的頂層設計。事實上，長期以來在中國社會存在的一系列復雜矛盾，需要在城鎮化的進程中加以解決，諸如城鄉二元結構、防止城鎮化過程中的農業凋敝、農民工逐步融入城鎮成為真正的市民、城鎮規劃和管理如何更為合理、怎樣補齊公共產品短缺等等。
眼下，農民工的工資收入不比城市人低多少，但財產性收入卻相差巨大，享受的財政支出因身份不同而差別巨大。近幾年，一線工人工資年均漲幅大約20%。農民工的生活水平并沒有明顯改善多少，企業卻面臨嚴峻的成本壓力。對此，專家學者們所達成的普遍共識是先完善配套“硬件”。
華生認為，土地收入是財政收入的屬性，要用于公共服務，而不是追求更多的資本增值。也就是說，包括教育、保障房、水利等一系列公共服務都要從這里出錢，而不是僅僅提取一定比例。同時，還應解決好財政體制歧視性分配問題。包括醫療、學校、社會保障在內的財政支出不應向戶籍人口特殊傾斜，而是在居民間合理分配。華生進一步表示，只有通過建立合理的財政收入模式和財政支出分配布局，才能有空間吸引更多的人在城市穩定生活與工作。這些不斷進入城市安居的人們，才是未來幾十年經濟增長的源泉。
而哈繼銘預計，2013年政策將優先考慮通過增加公共開支和進行結構性改革來提高經濟增長的質量。具體而言，針對提高社會保障的公共支出將加大，以提供城鎮化所需要的配套“硬件”，同時還將推進資源價格改革，可能包括煤電價格聯動改革和成品油價格形成機制的市場化；推進稅制改革，主要是“營改增”、資源稅、“房產稅”試點范圍的進一步擴大。
鏈接：
目前，我國在“城市”和“城鎮”的使用上比較混亂：（1）城市的狹義理解：只含市不含鎮。（2）城市的廣義理解：含市又含建制鎮。（3）城鎮的狹義理解：含市和建制鎮。（4）城鎮的廣義理解：含市、建制鎮且含集鎮。對“城市”應作廣義理解，因為《城市規劃法》明確指出：“本法所指的城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”，把建制鎮納入城市范疇。對“城鎮”一般作狹義理解，與對城市的廣義理解完全相同。若在研究城鎮體系的形成和發育過程中向基層深化，會涉及到一般集鎮，這時可對城鎮作廣義理解。由于對城市和城鎮概念的混淆，所以出現了“城市化”和“城鎮化”兩種譯法。
中國城市與區域規劃學界和地理學界于1982年在南京召開的“中國城鎮化道路問題學術討論會”上，明確指出，城市化與城鎮化為同義語，并建議以“城市化”替代“城鎮化”，以避免誤解。2001年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中首次提出：“要不失時機地實施城鎮化戰略”。為統一說法，與國家公布的正式文件的提法相一致，教材在表述上使用了“城鎮化”。這兩種表述在今后相當長的一段時間內會并存下去。“城市化”容易被與城市有關的規劃、建設、管理和科研部門所接受，并可較好地體現社會發展的前進方向。“城鎮化”便于與城鎮人口增長和城鎮體系發展直接相聯系，且有助于防止忽視發展小城鎮的傾向。
