以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
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作者簡介：
職 務：建設部政策研究中心處長，中國社會科學院研究生院城市管理專業、北京林業大學建設管理與不動產專業教授，研究生導師。北京大學、清華大學、中國人民大學公共管理碩士研究生授課教師。、
兼 任：英國謝菲爾德大學訪問教授，北京大學特邀研究員，甘肅省白銀市政府經濟顧問，河北大廠政府顧問，北京市商業房地產商會顧問，中華建設雜志副社長、副總編輯等。
主要研究領域：城市發展戰略、城市建設、城市管理、城鄉規劃、城市災害、城鎮化、生態規劃等。
學術成果：發表中英文論文40多篇，其中人民日報內參3篇，國際會議論文6篇。專著2部，合著著作7部。獲1999-2000年度英國學術院王寬誠研究獎、2003年首都規劃委員會科技進步二等獎（排名第三）等獎勵。
聯合國認為，城市是人類迄今為止能夠找到的最佳聚居形式。因此，世界各地都選擇城市作為聚居地，全世界都處在城市化進程中。中國的城市化是20世紀世界上最引人注目的現象之一，反映了中國人民追求美好生活的目標取向。實際上，城市是一定數量的人口在一個設施平臺上進行政治、經濟、社會活動的聚落。這個設施平臺的建設與維護是進行政治、經濟、社會活動的前提，并由政治、經濟、社會活動形勢的需要來決定。農村人口向城市的轉移主要目的是來參與政治、經濟、社會活動，當然也有部分人口參與到城市規劃建設中來，如建筑業、環境衛生、園林綠化、公共交通等吸納了大量的轉移人口。設施平臺的建設與維護是城市規劃建設的主要任務，是城市化過程中接受農村人口轉移的基礎。
城市化的概念
城市化不僅是經濟社會發展的一種必然結果，而且被國家用來作為促進人類經濟社會發展的一個過程。我國就曾經將城市化戰略列為國家戰略，作為促進內需的著力點。中國的城市化率在改革開放后大幅度提升，從1978年的17.92%升至2008年的45.68%（編者注：中國國際城市化發展戰略研究委員會發布的2006年中國城市化率為32.53％）。盡管如此，中國的城市化水平仍落后于世界平均水平，進一步提升的空間還非常大。
學者們對城市化的研究一直沒有形成一個統一公認的定義，歸納一下，城市化的概念可從廣義和狹義、質和量幾個角度來考察。
狹義和廣義的城市化
狹義的城市化是指人口不斷向城市集中的動態過程，包括城市數目不斷增加、城市規模不斷擴大、城市人口數量不斷增長、城市人口在總人口中的比重不斷提高。廣義的城市化不僅包括以上內容，還包括城市服務設施的完善配套、城市交易成本的降低、城市運行效率的提高、城市居民生活便利性的加強、城市生活方式和行為方式的形成和傳播。
城市化的質和量
城市化過程是人類在空間上隨著社會經濟發展從量變到質變的過程。量變表現為人口向城市集聚，城市數量不斷增加，城市規模不斷擴大，城市人口在總人口的比重不斷提高。質變表現為城市建成區面積不斷擴大，城市基礎設施不斷完善，城市生產生活更加方便，城市生活方式不斷擴散，城市社區平等關系逐步取代農村宗族關系。
城市化過程是一個農村不斷被城市“同化”的過程，即城市的先進生產力、現代文明不斷向農村傳播與擴散，其本質是城鄉差別的消失，城鄉文明的共享，而不是城市“消滅”農村。就像“十七大”報告中提出的那樣，城市化過程是一個公共服務設施均等化的過程。
城市化進程的階段劃分
如上分析，城市化進程包含了質和量兩個方面，又有狹義和廣義之分，因此對城市化進程的階段劃分也必然出現仁者見仁智者見智的現象。
從城市和鄉村的空間形態劃分，有的學者將城市化分為五個層次，即：第一層次是鄉村不斷地轉化為城市并最終為城市所同化，即鄉村轉為城市形態，表現為人口的遷移和城市擴張；第二層次是鄉村本身內部的城市化，即就地城市化，不涉及人口的遷移，城市基礎設施和生活方式直接植入；第三層次是城市自身的發展，即“城市的城市化”，這是具有中國特色的層次，由于行政區劃調整在市域范圍內存在基礎設施盲點或不配套社區或地區，如城中村現象，這類地區的城市基礎設施覆蓋和生活方式轉變過程；第四層次是不同領域城市化進程的推進，由于城市化的質和量在不同領域進展不盡相同，因此產生領域的差異，如交通設施發展快，垃圾收集習慣還是農村懶散形式等；第五層次是抽象的城市化，即作為城市化整體運動過程，這是最高級的城市化，以上四個層次全部覆蓋后所達到的城市化層次。
從城市經濟學角度，城市化過程被描述為具有“S”型發展規律，城市化進程依次被劃分為四個階段：即起步階段、快速發展階段、基本實現階段、完全實現階段。起步階段，由于生產力不發達，經濟發展水平低，城鄉差距大，城鄉對立，主要表現為二元城鄉社會經濟結構，城鄉勞動力流動受到限制，城市化水平增長緩慢；快速發展階段，隨著生產力發展和經濟輻射力的增強，城鄉對立逐漸轉變為城鄉聯系，在城市引力和市場引力的作用下，勞動力出現了由鄉到城的單向流動，城市化進程呈現出快速增長的態勢，主要表現為城市地域擴大、城市數量增加、城市人口比重上升；基本實現階段，是城市化進程發展到一定程度而引發的人類社會的根本變革，人類社會從傳統的落后的農村社會步入了現代的先進的城市社會，這時城鄉聯系逐步進入城鄉融合階段，勞動力出現了雙向流動，城市化進程與經濟社會發展保持持續的穩步增長態勢；完全實現階段，是社會生產力高度發達，城鄉差別完全消失，城鄉融合進一步加深并朝著城鄉一體化發展，無論工作和居住在哪里，城鄉居民共享便利的基礎設施和各類服務設施，享受并貢獻著高度發達的物質與精神文明。
當然，還有從其他角度進行城市化階段劃分的。無論如何劃分，就中國的實踐看，城市化總是呈現多元并存的態勢，這是和地域遼闊、南北差距大、東西發展不平衡直接關聯的。因此，城市化研究必須緊密結合本地實際，尺度不同，城市化率不同，但其發展水平本質上并沒有差別，不要被數字遮擋住我們的思維的眼睛。
逆城市化和郊區化
逆城市化和郊區化是城市發展到一定階段所產生的現象。所謂逆城市化是城市化的相對概念，指城市化水平達到一定程度后，城市化率不僅不再提高，反而出現下降的現象。產生這種現象，有一定的經濟社會背景。國外的情況是，交通設施和交通工具的發達、基礎設施向農村地域的延伸和覆蓋以及各種城市病的產生，促使部分市民遷出城市，先是到城外居住，后來發展到工作也在城外，而城市地域的人口比例逐步下降。隨著我國城市化進程的加快，在一定區域的政治功能、經濟功能、文化功能、社會功能以及居住和消費功能向城市聚集的同時，狹小的城市空間也產生了各種城市病，同樣隨著基礎設施的延伸，發達地區出現了市民到鄉下居住的現象。加之近幾年國家出臺的一系列政策使農村戶口得到了更多城市戶口享受不到的利益，如計劃生育政策等，市民干脆轉變為農民的現象開始增多，我國這類地區也出現了逆城市化現象。
郊區化是指當代大城市或特大城市因人口和各種職能迅速向郊區擴散轉移，從而使郊區變為具有市區多種職能的城市地域過程。該過程可以表現為城市蔓延、城市新城或居住分散化。如果城市的規模呈現均質擴張，所有的郊區都將變為城市的一部分，沿著城市化——郊區化——郊區城市化——新的郊區化，循環往復，因而被稱為城市蔓延。由于城市蔓延帶來一系列環境和生態問題，這種擴張模式遭到大量批評和指責。另一種擴張模式表現為跳躍式，即在中心城之外留有一定的農村地域，相對于中心城而被稱之為新城，每個新城都具有一定的城市職能，自成系統，農村地域把其與另一個中心城和其他新城分割開來，使其不成為連片的城市地域，該模式以霍華德提出的花園城市為代表。這種模式如今被廣泛傳習。郊區化與逆城市化在業已形成的都市群中表現得比較明顯。
城市化與城市規劃建設的關系
城市化不僅是城市和城市人口數量上的增加，還應是城市質量、功能效率的提高，城市環境的改善，資源的集約和合理使用，傳統文化的繼承與發揚等等。而城市規劃建設的主要任務就是規劃、建設與維護涉及以上方方面面的城市設施平臺。這個設施平臺不僅是城市化過程中接受大量轉移人口的基礎，也為城市人從事的政治、經濟、社會活動服務。
城市化是一個動態進程，具體的城市規劃建設決定城市化進程的健康發展。因此城市規劃建設水平決定了城市的功能完善程度、效率便利程度、環境優美度和人與自然和諧程度，進而決定了城市形象，在城市的規劃建設過程中，盲目追求城市的新奇特等傾向，導致了阻礙城市化進程的城市病，高度重視城市規劃建設工作，正確處理好城市規劃建設與城市化進程的關系，成為保障城市化健康發展的不二選擇。
落實城市化戰略需要規劃建設城市設施平臺
城市是一個伴隨城市化進程逐步完善的復合生態系統，為城市人集中進行政治、經濟、社會活動提供了一個設施平臺，這個設施平臺的正常運轉依靠給水、電力、通信、供熱、交通運輸、供氣、垃圾收運、排水，園林綠化等這些設施的正常運轉，他們共同構成了城市的生命線，須臾離開不得。對這個設施平臺的建設與維護是城市規劃建設的主要任務，涉及城市化進程的方方面面，不僅影響到城市產業結構、基礎設施和公共服務設施等領域，還直接影響人們的生產生活。由于城市設施平臺關系到城市政治、經濟和社會活動，是城市化過程中接受農村人口轉移的基礎，使得城市設施平臺的規劃建設質量決定城市化的質量。
因此，在推進城市化戰略的過程中，要高度重視城市設施平臺的規劃建設。
城市規劃建設本身也是城市化戰略的一部分
在城市化的進程中，一方面，農村人口向城市轉移，城市人口不斷增加，為了滿足城市人生產生活的空間需求，城市地域逐漸向外延伸。然而城市的發展不能是盲目和非理性的，必須遵循一定的規則，使城市朝著健康的方向發展。這就需要在城市化進程中，完善已有建成區設施平臺的建設與維護，提升城市功能，對新納入城市地域范圍的地區實施高標準規劃建設，使新舊城區的設施平臺對接良好，運轉有序。另一方面，城市化進程牽涉到產業結構的調整升級、城市空間地域形態的優化、人工環境與自然環境的和諧相融等內容，而這些又必須通過城市規劃建設來落實。由此可見，城市規劃建設始終貫穿于城市化進程中，保障城市化健康發展。
城市規劃建設的水平決定城市化健康發展水平
落實城市化戰略需要城市的規劃建設，而如果在城市規劃建設時并沒有結合城市自身特點，就有可能出現盲目性和不穩定性，如過分追求統一的模式或盲目洋化，致使城市化進程中出現大拆大建、千城一面、歐陸風盛行、新奇特建筑拼盤等情況，同時還可能誘發出各種各樣的城市病，如城市的資源和生態環境遭到破壞、城市設施平臺建設對接錯位和滯后等問題，阻礙城市化進程的健康發展。
這就需要高度重視城市規劃建設工作，既注重城市形象的提升，又注重城市“質”的提高，正確處理好城市規劃建設與城市化進程的關系。在實踐中明確城市規劃和城市發展的定位，城市規劃起著對城市空間布局、土地利用、重大設施建設等進行綜合部署和統籌安排的作用，是城市發展的龍頭。城市的一切建設活動都要嚴格依照城市規劃進行，使城市規劃逐步落實和付諸實施，使城市設施平臺有效、方便和有序運轉，這樣，城市發展才有明確的方向，符合城市居民的期待。這樣的城市才是聯合國判定的適宜人類居住的聚居形式，是城市化的目標和原動力，才能有效地吸納城市新增人口，實現城市化戰略目標。
因此，城市規劃建設水平也就決定了城市化健康發展水平。
從城市規劃建設的重點環節落實城市化戰略
城市規劃建設涉及眾多環節，每一個環節都很重要，但就落實城市化戰略來說，有以下環節至關重要，首先是戰略定位問題，城市化是工業化發展到一定階段必然發生的現象，過分強調城市化的作用可能導致城市經濟過分依賴房地產，城市規模無限擴張；其次，城市規劃建設必須綜合考慮城市自身特點，突出城市個性，確保城市發展結合城市經濟實際、社會實際、文化實際和經濟社會文化傳統因素，符合與周邊城市和地區的協調發展原則等，避免雷同和惡性競爭；第三，城市發展是個動態的過程，城市規劃建設也必須實時關注城市發展動向，根據變化了的情況調整城市規劃建設方案，使城市規劃建設始終滿足城市周邊環境和國內外形勢變化的需要，科學地落實國家城市化戰略。
城市發展戰略定位必須注重統籌發展
城市的發展戰略定位是實現城市化戰略的基礎。前面提到，城市化是工業化發展到一定階段必然發生的現象，過分強調城市化的作用可能導致城市經濟過分依賴房地產，城市規模無限擴張。城市的發展戰略定位首先要解決的是經濟持續發展問題，也即是產業選擇問題，城市規劃建設只是提供一個系統的城市設施運轉平臺, 而不同的產業對運轉平臺的要求是有差異的，因此，城市規劃建設必須關注產業發展實際和產業選擇過程，必須從城市發展的戰略需求出發，根據當地經濟社會發展的實際，統籌考慮局部與全局、近期與遠期的關系，注重規模與效益相統一，合理確定城市的發展規模、步驟和建設標準。必須嚴格按照“城鄉規劃法”的要求，遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。
此外，在實施城市規劃建設時，主動協調統籌區域發展。一方面，將城市融入城市群或城市集團分工體系，優化產業結構，調整產業布局，整合群體資源，優勢互補，促進協調發展。另一方面，注重統籌城鄉發展，協調城鄉空間布局，縮小城鄉差距，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，推進城鄉一體化進程。
城市規劃建設必須強調地方性
在全球化如此強烈地影響地球人的時代，人類越來越認同只有地方的才是世界的判斷和邏輯，我們從世界遺產的認定就可以窺見全豹。城市現代化建設確實具有共同的一般發展規律, 但由于城市的主體是人，城市的地域自然性不可移動，本質上講任何城市都具有唯一性，都有其不同于其它城市的歷史傳統、自然環境、人文景觀和經濟條件, 從而使每個城市有其自已鮮明的個性特征。
改革開放，中國融入了全球化潮流，開啟了舉世矚目的城市化進程，然而，在我國制定城市化戰略和城市發展方針與政策時，或者在城市規劃建設的具體過程中，很多城市忘掉了自己，拿來主義，照搬照抄，結果千城一面、似曾相識的城市越來越多，失去了城市的特色和魅力，毫無審美基礎和韻律的建筑堆砌、沒有文化根基的異型建筑陳列，不僅造成了景觀破壞，也直接導致了建設資源的巨大浪費，沒有城市建設的古今傳承，甚至出現階段性大拆大建，重復建設，老百姓謂之勞民傷財。
因此，城市規劃建設必須尊重地方性、本市民意，促進城市經濟、社會和諧發展，方符合科學發展和以人為本的指導思想。無論是在城市化進程中去審視，還是在規劃建設城市時去實踐，切不可盲目照搬，特別要杜絕崇洋媚外，片面追求形式上的洋化，并謂之與國際接軌，從而忽略城市本身的內在特征，如城市的生態環境本底、地形地貌、歷史文化傳統等。
在落實城市化戰略過程中，城市規劃建設體現地方特點，中國城市提升內核競爭力是關鍵。
城市規劃建設必須順應時代要求
城市規劃建設的任務是建設一個設施平臺，讓所有的城市活動有效、方便、有序地進行。但這個平臺是一個動態的平臺，不僅其內部不停地運轉，它也不斷調整自身適應外部的變化，或擴展，或縮小，或兼并拆分，為城市發展提供持續服務。因此，在進行城市規劃時，既要立足解決當前城市活動的需要，又要預計今后一段時期城市發展的要求。城市化進程在城市規劃建設的表現就是這個設施平臺的不斷擴展和持續正常運轉。
一個城市的經濟、政治、社會活動一定會影響或受到周邊區域的社會、經濟和文化背景的制約和活動的影響，同時城市發展中還會不斷產生新問題，提出新要求，使得先前制定的城市規劃建設方案不能很好地適應當前的經濟社會發展條件，滿足城市化發展的需求。
因此，作為城市發展龍頭的城市規劃設定了補丁機制，使城市規劃本身成為開放的，可以根據需要調整的動態過程。根據《城鄉規劃法》，當城市的發展情況和外界因素的變化達到設定條件時，可以依程序修改。一般5-10年修訂一次。當然，在修改城市規劃時，要依法組織部門和專家對原規劃的實施情況進行總結、評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。對于因依法修改城鄉規劃給被許可人、利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。
隨著一些城市和地區步入后工業化時期，對城市規劃的動態性提出了更高的要求，在實踐中必須引起高度重視，對越是近期要建設的部分就越要認真分析，從長遠角度、動態過程中去把握，不能使今天的規劃建設成為日后城市化的阻力和障礙。
